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中央生态环保督察制度是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大制度安排。习近平总书记高度重视中央生态环保督察，在督察每个关键环节、每个关键时刻，都做出重要指示批示，审阅每一批督察工作安排、督察报告、整改方案和整改落实情况，为督察工作提供根本遵循和方向指引。中央生态环保督察制度实施以来，督察方式不断创新，督察制度不断完善，督察范围不断扩大，实现了从督查到督察，由“督企”到“督政”的实质性转变，逐步进入规范化、法制化轨道，在督促解决重大环境问题以及督促地方党委政府履行环境治理和环境保护职责等方面发挥了重要作用。
2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，提出要全面落实党委政府环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任，强化地方党委的环境保护总领作用。该文件的出台，标志着中国生态环保督察的“党政企同督”新局面的开启。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，以党内法规的形式明确了督察制度框架、程序规范、权限责任等，督察的法治基础进一步夯实。
中央生态环保督察制度充分吸收从严治党背景下全面加强党内监督的成功经验，在机构人员、工作程序和责任处理上借鉴《中国共产党巡视工作条例》中对中央巡视组的有关规定，紧盯推动监督环保主体责任落实，形成了具有环保特色的生态环保督察模式。从生态环保督察制度发展的历程来看，实现了从“督企”到“督政”，再到“党政企同督”的阶段性演变。
自2002年起，各级环境保护部门相继成立了环境监察机构，专门负责环境执法与监督检查工作，督察的对象主要是企业。但环境问题具有显著的地域性特点，为切实解决跨域环境污染监管等问题，原国家环保总局建立了跨区域环境督察中心，到2008年，相继建成了华东、华南、西北、西南、东北和华北六大区域环保督察中心，共同构成了我国以“督企为主”为核心的环境监管执法体系，重点检查督促污染企业遵守环保政策法规、纠正环境违法行为，但同时忽视了政府的环境保护责任。
2014年，《环境保护部综合督察工作暂行办法》（环办〔2014〕113号）出台，将环保督察的核心工作由“督企”转为“督政督企并举，以督政为主”，使环境监督执法从单纯的监督企业，转向监督企业和监督政府并重，注重督促推动地方政府切实履行环保职责，改善区域环境质量。环境保护综合督察对象包括政府、相关职能部门和排污单位；综合督察内容包括政府履职情况、政策实施情况、企业守法情况等，其目的不局限于解决单一的环境问题，而是推动政府在决策中更重视环境保护工作。在这个阶段，环保约谈成为监管地方政府履行对环境质量职责的主要措施。
2015年5月，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）明确提出“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责”。2018年5月召开的全国生态环境保护大会和6月出台的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）均对生态环保督察制度以及“党政同责”“一岗双责”提出了明确要求。
2016年1月4日，中央生态环保督察组正式成立，由环境保护部牵头，中纪委、中组部的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省（区、市）党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。随后，在中央编办的大力支持下，建立了国家环境保护督察办公室，中央督察组和所有的督政任务都由督察办公室来承担、统筹。
为切实加强生态环保督察工作，成立了中央生态环境保护督察领导小组，组长、副组长由党中央、国务院研究确定，组成部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等。新成立的中央生态环境保护督察办公室，由原国家环境保护督察办公室演化而来；同时，逐渐建立起中央和省两级督察体系，标志着中央生态环保督察制度的不断完善。
2018年，“中央生态环境保护督察办公室”纳入生态环境部的内设机构。按照“三定”方案，中央生态环境保护督察办公室的最主要职责如下：监督生态环境保护“党政同责”“一岗双责”落实情况。拟定生态环境保护督察制度、工作计划、实施方案并组织实施。承担中央生态环境保护督察及中央生态环境保护督察组的组织协调工作。根据授权对各地区、各有关部门贯彻落实中央生态环境保护决策部署情况进行督察问责。承担督察报告审核、汇总、上报工作。负责督察结果和问题线索移交移送及其后续相关协调工作。组织实施督察整改情况调度和抽查。归口管理限批、约谈等涉及党委、政府的有关事项。指导地方开展生态环境保护督察工作。归口联系区域督察机构。承担国务院生态环境保护督察工作领导小组日常工作。
根据上述职责，内设3个机构。一是综合处。承担办内文电等综合性事务和综合协调工作，承担督察宣传、人员库管理、区域督察机构归口联系、地方督察工作指导，承担国务院生态环境保护督察工作领导小组日常工作。二是督察一处。承担例行督察和“回头看”相关工作，承担督察法规制度、工作计划、实施方案拟订以及督察整改情况调度、抽查工作。三是督察二处。承担专项督察相关工作，承担限批、约谈等具体实施以及地方相关督察问责结果审核协调工作。
中央生态环保督察工作的内容包括：跟进中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题及其处理情况；检查环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况；督察地方党委和政府及其有关部门环保不作为、乱作为的情况；了解地方落实环境保护“党政同责”“一岗双责”、严格责任追究等情况。
中央生态环保督察工作，按照“督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送和整改落实、立卷归档”七个环节依次开展。进驻期间分为三个阶段：一是省级层面督察，全面了解情况；二是下沉地市督察，针对督察准备和省级层面督察发现的问题线索进行调查取证核实；三是梳理分析归档，根据前两个阶段工作形成基本观点和报告框架，还可能开展有针对性的补充督察。以上三阶段各有侧重，依次推进，形成整体的督察效果。
中央生态环保督察组高度重视督察结果的应用。一方面将督察结果移交中央组织部，作为对被督察省（区、市）领导班子和领导干部考核评价和任免、责任追究的重要依据；另一方面对于发现的具体环境问题，移交地方党委政府，而对于可能涉及违规、失职、乱作为的一些问题线索，将按程序移交给纪检监察机关或组织（人事）部门处理。
正如前面阐述，中央生态环保督察制度前期经历了督察对象从“督企”到“督政”，再到2017年的党政企同督，所发挥的综合督察作用越来越显著，督察范围和力度得到了较大的提升，总体上形成了“一项核心责任、一个重要载体、三个督察层面和八种压力传导机制”的生态环保督察制度体系框架，以及例行督察、专项督察和“回头看”三种督察方式。
“一项核心责任”，是指党政同责，基层党委和政府同时承担环境管理和环境保护责任。“一个重要载体”，是指环保约谈，国家层面和省级层面依托行政上下级关系，通过谈话的形式对地方政府的环境管理履职情况进行监督。“三个督察层面”，是指中央生态环保督察、部长督察和督察中心督察，对地方政府常规督察、例行督察的基础上增加突击检查。“八种压力传导机制”，是指区域限批、挂牌督办、限期整改、行政问责、立案处罚、媒体曝光、事后督察、移交移送等事后追责惩戒的手段。
2015年12月，河北省中央生态环保督察试点启动，随即督察工作在全国范围内全面铺开。中央生态环保督察制度从无到有，按照先试点后全面推开的思路，率先在河北省开展中央生态环保督察试点，历时3年分4批完成了对全国31个省（区、市）的第一轮督察全覆盖，同时严格遵循“坚持问题导向”分两批实现了对全国20个省（区、市）的督察“回头看”和专项督察。2019年以来，又开始了第二轮五批生态环保督察（见表1-1）。
表1-1 中央生态环境保护督察实施情况
资料来源：笔者根据公开资料整理。
为贯彻落实党中央、国务院关于生态环保督察的重要决策部署，2016年至2017年，第一轮中央生态环保督察组共实施了4批生态环保督察。从表1-1可以看出，第一批督察的8个省（区），包括东部地区的江苏，中部地区的黑龙江、江西、河南，西部地区的内蒙古、广西、云南和宁夏；第二批督察的7个省（市），包括北京、上海、重庆3个直辖市，以及东部地区的广东，中部地区的湖北，西部地区的陕西、甘肃；第三批督察进驻7个省（市），包括东部地区的天津、辽宁、福建，中部地区的山西、安徽、湖南，以及西部地区的贵州；第四批督察的8个省（区），包括东部地区的浙江、山东、海南，中部地区的吉林，以及西部地区的四川、西藏、青海、新疆。
2018年5月和10月，中央生态环保督察又分两批对20个省份实施督察“回头看”。第一批“回头看”的10个省（区）包括：东部地区的江苏、河北、广东，中部地区的黑龙江、江西、河南，西部地区的内蒙古、广西、云南、宁夏；第二批“回头看”的10个省包括：东部地区的辽宁、山东，中部地区的山西、吉林、安徽、湖北、湖南，以及西部地区的四川、贵州、陕西。
第一轮督察及“回头看”中，共受理群众举报21.2万余件，合并重复举报后向地方转办约17.9万件，绝大多数已办结，直接推动解决群众身边生态环境问题15万余件。其中，立案处罚企业4万多家，共罚款金额24.6亿元，立案侦查案件2303件，行政和刑事拘留2264人，共移交责任追究问题509个。
第一轮中央生态环保督察实践证明，生态环保督察具有明显的成效，不仅推动地方解决了一批突出的生态环境问题，也有效地提升了地方落实新发展理念的自觉性，同时倒逼了产业结构调整和产业布局优化，推动了一批绿色产业的发展。与此同时，中央生态环保督察中也存在一些突出问题需要进一步解决。
2019年1月，全国生态环境保护工作会议召开。2019年7月，第二轮中央生态环保督察正式启动，与第一轮中央生态环保督察相比，督察范围更为广泛，将国务院有关部门及中央企业纳入督察对象。按照《中央生态环境保护督察工作规定》的相关要求，到2021年将完成第二轮中央生态环保例行督察，再利用2022年一年的时间完成第二轮督察“回头看”。
截至2022年3月，第二轮中央生态环保督察组分6批对32个省（区、市）和4家中央企业进行督察，同时对国家能源局、国家林业和草原局两个部门开展督察试点。