第二节
智库介入政策过程的因由：需求拉动与供给推动

在明确了智库介入政策过程的方式之后，为进一步分析智库介入政策过程的路径与轨迹，有必要弄清楚智库是基于什么原因介入政策过程的。

思想市场 [65] （marketplace of ideas）如同商品市场，也存在供求关系，智库是思想市场上的供给方，提供的是思想产品；政府、公众、媒体与学界都可能成为思想产品的需求方（用户） [66] ，其中最为重要的需求方是决策者（政策制定者）。我们把决策者在思想市场上的需求称为决策咨询需求，这里也主要着眼于决策咨询需求展开相关分析。智库对政策过程的介入，既可能出于决策咨询需求的拉动作用，又可能出于思想产品供给的推动作用。 [67]

一 需求拉动下的介入

决策者的咨询需求总体上表现为两大类 [68] ：一是需要明确现实中存在的问题，二是需要明确解决问题的方案和措施。前者是对问题识别和问题界定的需求，后者是对方案设计的需求。有了需求，就会产生满足需求的动机和动力，决策咨询需求是通过一定的思想产品来满足的，在咨询需求的作用下，决策者会形成内在的动力去寻求能够满足自身需求的思想产品，这就给智库提供了介入政策过程的条件和机会。由于决策者咨询需求类型的不同，智库的介入行为既可能影响到议程的设置，又可能影响到政策的形成。

决策咨询需求有些情况下是不公开的，这时智库介入政策过程是决策者主动问计于智库的结果，智库的介入形式（方式）是直接的，但能够介入政策过程的智库在数量上却是十分有限的，大量智库根本感知不到决策者的咨询需求。 [69]

在另外一些情况下，决策咨询需求是公开的，智库不会因为感知不到决策咨询需求而被排斥在政策过程之外。但与决策咨询需求不公开的情况相比，智库介入政策过程的形式并不是单一的，不同的介入形式事实上也使智库有更多的可能性介入政策过程之中。这些介入形式具体包括：（1）决策者邀请下的直接介入。这种介入形式类似于决策咨询需求不公开情况下的智库介入形式，决策者在寻求智库的智力支持上表现出了很强的主动性，比如决策者主动委托智库开展课题研究。（2）智库自下而上的直接介入。如果说由于决策者的邀请而产生的智库介入行为具有自上而下的特征，那么智库因感知到决策咨询需求而主动介入政策过程的行为则具有自下而上的特征 [70] ，当这种自下而上的介入利用的是直接途径，便形成了自下而上的直接介入，比如智库借助内参渠道向决策者建言献策。（3）智库自下而上的间接介入。相对于前一种介入形式，智库缺少直接的介入渠道可以利用，这时可选择采用间接的介入形式，比如通过在媒体上发表观点来间接影响决策者。

可见，需求拉动下的介入既可能是直接的介入又可能是间接的介入，在供需的对接中，既可能是需求方表现出了更强的主动性，又可能是供给方表现出了更强的主动性。

需求拉动下的介入意味着智库提供的思想产品是针对既已明确的决策咨询需求的 [71] ，决策者关注的内容决定了智库研究的内容，决策者需求的内容决定了智库供给的内容，否则，供需就无法实现有效对接。然而，智库并不是一定在决策者产生了咨询需求以后才可以去介入政策过程，在决策咨询需求形成之前，智库同样可能介入政策过程，这时智库介入政策过程的原因不是需求的拉动，而是供给的推动。在这种情况下，智库是先产生研究行为并形成了思想产品，然后才去介入政策过程，而不是一开始就在决策咨询需求的引导下产生研究行为与介入行为。

二 供给推动下的介入

决策者之所以没有形成咨询需求，是因为对有关问题尚未引起足够的关注，但这些问题并非就一定不重要或不值得研究，智库的前瞻性与储备性研究有不少正是基于对这些问题的敏锐感知而展开的。因此，智库所研究的并不一定是决策者已经引起关注的问题，也可能是公众等其他政策主体所关注的问题，还可能是决策者和公众等尚未关注但智库认为有必要关注的问题。 [72]

在决策咨询需求的拉动下，智库介入政策过程的目的十分明确，就是要满足咨询需求。在思想产品供给的推动下，智库介入政策过程的目的便不能简单地讲就是满足咨询需求，因为决策者原本不存在咨询需求。准确地讲，这一目的首先在于引起决策者对有关问题的重视。决策者的重视又可能进一步引起咨询需求的形成，使决策者有动力借助智库的力量来界定问题或设计方案。当然，还存在另一种可能性，即决策者引起重视的问题足够简单，不需要借助智库的力量便可以完成政策的制定，在这种情况下，决策者没有产生新的咨询需求，但智库仍旧在政策议程的设置中发挥了重要作用。

形成决策咨询需求，需要智库主动发现问题和研究问题，也离不开智库在供给推动下的介入行为，这种行为在介入形式上可以是直接的，也可以是间接的，但都表现为自下而上的介入。当决策者形成了咨询需求，智库对政策过程的介入又会转变到需求拉动下的介入，由此使智库对政策过程的介入进入一个新的阶段，这一阶段的介入与之前供给推动下的介入构成了一个连续的过程。对此，接下来我们还会予以进一步分析。

综上所述，需求拉动下的介入和供给推动下的介入两者在介入的原因上存在不同，在介入的目的上也存在不同。 [73] 另外，两者也表明决策咨询需求可以带动思想产品的供给，思想产品供给也可以促使决策咨询需求的形成，智库不仅应当注重决策咨询需求的满足，也应当重视决策咨询需求的形成，从而为自己寻求更多的介入机会。基于不同因由（需求拉动或供给推动）的智库介入行为及其对决策咨询需求的可能影响如图3-2所示。