下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
智库的介入行为多种多样，每一介入行为都有其所归属的介入方式，通过对介入方式的识别，可以实现对介入行为的分类。直接介入和间接介入是对智库介入方式最为常见的分类。直接介入是指智库的介入行为不经过其他政策主体而作用于决策者，在这种情况下，智库是直接面向决策者传播思想产品和提出建言建议，智库和决策者有着直接的接触。间接介入是指智库的介入行为需要经过其他的政策主体才能作用于决策者，在这种情况下，智库和决策者的联系是间接的，智库没有直接面向决策者传播思想产品与提出建言建议，而是借助了其他政策主体的力量与作用。
直接介入与间接介入区分的着眼点是智库对决策者的影响力，前者对决策者的影响是直接的，后者对决策者的影响是间接的，由此也体现出了决策影响力在智库影响力中所具有的内核地位。 [1] 有学者认为，决策者对智库思想产品的关注和采纳是智库介入行为的落脚点 [2] ；还有学者强调，影响公共政策是智库存在的本质意义。 [3]
智库的直接介入和间接介入都是为了促使知识在政策制定当中的运用。有学者认为，政策制定总是以理性主义为取向的，因而知识易于得到顺利运用，可以直接、线性地影响到政策制定。 [4] 而由两大群体理论和启迪模型共同构成的知识运用理论 [5] （knowledge utilization theory）则强调知识在政策制定中的运用不是直接的和线性的，而是具有随机性、模糊性和渗透性。卡普兰（Nathan Caplan）提出的两大群体理论 [6] （two-communities theory）认为，政策研究者和政策制定者这两大群体在文化观念、行为立场等方面存在足够大的差异，这种差异造成了知识在政策制定中运用的障碍和困难。韦斯（Carol H.Weiss）提出的启迪模型 [7] （enlightenment model）认为，知识与政策之间的关联并不直接，知识更多是通过改变政策制定者所处的知识环境和政策制定者的概念思维进而影响到政策制定的，这一过程是渐进的、长期的。理论上的分析表明直接介入与间接介入这两种方式各有其用，当知识能够以线性的方式向政策转化时，直接的介入方式是必要的和有效的；当智库为了弥补两大群体之间存在的鸿沟而需要加强与政策制定者的沟通时，直接的介入方式也是必要的。当智库需要借助外部力量或通过渐进地改变外部的知识环境来影响政策制定时，间接的介入方式则是必要的。
直接介入包括通过制度化途径的直接介入和通过非制度化途径的直接介入。
制度化途径也被称为组织化途径，为决策者所认可，由正式的制度安排加以明确，通过特定的组织程序予以规范。制度化途径为智库与决策者的直接接触提供了机会，在体制内智库（官方智库）与体制外智库（社会智库/民间智库）之间，体制内智库更有优势利用这种机会。
归纳起来，智库直接介入的制度化途径主要有以下表现形式。
1.内参报送
内参是不公开的，其阅读对象仅限于一定范围的决策者，报送内参如同我国古代社会的“递折子”，在内参上刊载的研究报告可以直接进入决策者的视野。我国不少知名的官方智库都办有自己的内参，如中央党校办有《思想理论内参》和《研究报告》，新华社办有《国内动态清样》和《国内动态清样附页》等，国务院发展研究中心办有《内部参阅资料》。一些地方智库也办有自己的内参，如城乡协调发展河南省协同创新中心办有向省领导报送的内参《城乡协调发展》（每月报送1期）。这些内参成为智库向决策者建言献策的重要载体。
2.经由决策者委托开展课题研究或政策评估
决策者是咨询服务的需求方，智库是咨询服务的供给方，决策者的委托则将双方直接联系在了一起。党的十二大以后，在历届党代会和要作出重要决策的中央全会召开前，中央都会要求中办、中央政研室、中央财办等单位拟定一些重大研究题目，委托给全国比较有代表性的研究机构。 [8] 比如，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的起草中，国家高端智库等60多家研究机构和有关部门受中央财办和国家发改委委托，对“十四五”经济社会发展的37个重大课题开展了前期研究，形成了130多份研究报告。 [9] 再如，在近年来评选出的CTTI来源智库年度精品成果和优秀成果当中，有不少研究称成果的选题都来自于政府的委托或者决策者的交办。 [10] 除了接受决策者委托开展课题研究，接受决策者委托开展第三方评估也是智库直接介入政策过程的一种重要方式。比如，从2014年12月中旬起，受重庆市委督查室委托，重庆智库对重庆市委、市政府重大决策部署贯彻落实情况开展第三方评估，形成《构建五大功能区域协调发展机制》和《推进两江新区大部门体制改革》两份第三方评估报告。 [11] 再比如，河南省科协2016年接受省财政厅的委托，开展了河南省基本科研业务费绩效的第三方评估。 [12] 一些熟悉政策研究工作的政府官员指出，“智库应重视对政策文件贯彻落实情况的评估，发现各地在贯彻执行中存在的问题” [13] ，“智库着眼于决策后的评估可能会提出更有针对性、更实用的建议” [14] 。
3.参加每年的“两会”（人大会议、政协会议）或列席政府的有关工作会议
智库的一些专家具有人大代表、政协委员或政府参事的身份，作为人大代表的专家可以在人大会议上提交议案，作为政协委员的专家可以在政协会议上提交提案 [15] ，作为政府参事的专家可以按照制度规定列席决策者召开的有关工作会议，例如，广东省政府参事有资格应邀列席省政府常务会议、专项工作会议以及有关部门召开的工作通报会等。 [16]
4.在决策者和领导干部的集体学习中进行讲解或授课
中共中央政治局集体学习已成为一项制度，从2002年12月26日第十六届中央政治局开展第一次集体学习以来，中央政治局集体学习从未间断，其中第十六届中央政治局集体学习共44次，第十七届中央政治局集体学习共33次，第十八届中央政治局集体学习共43次，截至2022年1月24日，第十九届中央政治局集体学习共36次。在中共中央政治局集体学习中，常常会邀请有关专家就特定问题进行讲解并提供意见和建议。此外，2017年1月中共中央办公厅印发了《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，在党委（党组）理论学习中心组的集体学习研讨中，有时也会邀请智库的专家进行专题讲座。还有一些地方党委政府通过举办高端讲堂等方式组织领导干部开展集体学习，例如，郑州市开设了“问学前沿”高端讲堂，定期邀请不同领域的高水平专家学者为领导干部授课，以达到更新领导干部思想观念等目的。 [17]
5.参加决策者召开的座谈会、论证会、咨询会或听证会
美国智库的专家把到国会或州议会发表证词（testimony）作为影响决策者的一种重要途径。2018年，美国国际战略研究中心（CSIS）有20名研究人员共参加了28次联邦参议院或众议院举行的听证会。 [18] 在我国，智库的专家参加由决策者召开的座谈会、论证会等也是发挥建言献策作用的一种重要途径。例如，李克强总理定期主持召开经济形势专家和企业家座谈会，探讨当前经济形势，听取做好下一步经济工作的意见建议。 [19]
6.参与决策者组织的政策文本起草或政策调研
这是中国智库直接介入政策过程的一种重要方式，也是中国智库在政策形成环节发挥方案设计作用的一种重要表现形式。中国社会科学院、国务院发展研究中心常年有专家参与中共中央、国务院的文件起草工作 [20] ；隶属科技部的中国科学技术信息研究所（简称中信所）每年都会参与国家中长期科学和技术发展规划的研究制定工作 [21] ；天津大学生物安全战略研究中心作为一家长期关注国内外生物安全动态的国际性和科技型智库，先后参与起草了科技部《生物技术研究开发安全管理办法》，参与修订了《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》 [22] ； 2015—2018年，江苏全省智库共参与厅局级以上政策文件与法规起草387次。 [23] 还有智库积极参与了决策者组织的政策调研活动。例如，2014年某省级重点智库参与了省委委托的“科学推进H省新型城镇化”的重大调研活动，研究成果被吸纳入《省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》。 [24]
7.在政府兼职、挂职或任职
国内外有些智库专家通过兼任行政部门顾问等方式实现了对决策者的直接影响 [25] ，我国的智库专家还可能通过挂职锻炼等途径到政府工作一定的时间。在政府兼职有助于增强专家对实际政策运行过程的了解，也有助于专家以更为直接的方式为决策者提供智力支持。美国有着颇具特色的“旋转门”（revolving door）制度，有的专家在智库和政府之间不断地“旋进旋出”，这些专家被称为“学术实践者” [26] （scholar practitioner）。美国联邦政府换届时需要更替的职位达4000多个，其中60%以上的职位由来自智库和高校的人员填补 [27] ，当下一次政府换届时，这部分人当中有一些还可能会再次回到智库工作。 [28] 这样，一些人的身份在专家和官员之间就可能多次发生转换。举例来讲，本·伯南克（Ben S.Bernanke）曾是美国普林斯顿大学的经济学教授，后进入美联储（Federal Reserve System）工作，并于2006年2月至2014年初担任美联储主席，卸任这一职务后，他又以杰出学者（distinguished fellow）的身份进入布鲁金斯学会工作。美国的旋转门制度为智库的专家提供了进入政府工作的机会，也使智库的观点、见解等能够对政府的决策产生直接的影响。当然，通过旋转门制度进入政府工作意味着智库专家的身份转变为了政府官员的身份，但他们的官员身份在一定时期后还可能会重新回归为专家身份，这是他们与职业官员的不同之处。
非制度化途径更多依赖的是非正式的私人交往 [29] 和人脉关系，没有政府的制度加以规范，具有一定的非稳定性和不确定性。智库通过非制度化途径的介入行为，有些情况下是不公开的，难以为外界感知。
归纳起来，智库直接介入的非制度化途径主要有以下表现形式。
1.邀请决策者到智库发表演讲
决策者到智库发表演讲，本身是对智库的认可与支持，并且这种演讲不同于决策者在工作场合发表的演讲，具有更多的交流、探讨与互动性质。智库可以借这一机会了解决策者的观点，也可以借这一机会与决策者就有关问题交换意见。
2.邀请决策者参与智库的课题研究
智库可以邀请决策者加入课题组或项目组，甚至可以专门为政府官员提供在智库从事短期研究的机会。 [30] 决策者的实践经验有助于提高课题研究的质量与水平，不仅如此，决策者参与课题研究能够增强政策制定群体与政策研究群体之间的互动、交流，从而有助于消除双方存在的隔阂，促进研究成果在政策制定当中的运用。
3.召开有决策者参加的研讨会
智库具有平台搭建的功能，能够为包括决策者在内的政策各方提供一个集聚的空间，开展对有关问题的研讨。研讨会的形式不拘一格，诸如圆桌会、午餐会等。在公共外交领域 [31] ， 1.5轨（Track 1.5）外交就表现为举办由不同国家智库专家和政府官员共同参加的研讨会 [32] ，政府官员在研讨会上可以听到学者之间的自由和开放式讨论。
4.通过电子邮件等向决策者推送政策评论与政策简报
以政策评论与政策简报的形式通过电子邮件向决策者推送智库的研究成果，这具有简便、快捷的优势，使决策者能够及时、动态地了解智库对有关问题的见解。
5.建立有在任或退休官员参加的顾问委员会或学术委员会
不少国际知名智库都设有自己的顾问委员会，如英国皇家国际事务研究所的高级顾问委员会（Panel of Senior Advisers）、美国外交关系协会（Council on Foreign Relations，简称 CFR）的全球顾问委员会（Global Board of Advisors）、兰德公司不同研究部门所设置的顾问委员会（Advisory Boards），等等。中国与全球化智库也拥有一个高规格的顾问委员会，顾问委员会成员包括全国人大外事委员会、教育部、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部等机构的退休或在任的高级别领导。 [33] 中国人民大学国家发展与战略研究院成立有学术委员会，学术委员会中的校外委员大多来自政府部门。 [34] 武汉大学国际法研究所的学术委员会除了包括来自清华大学、北京大学等高校的知名专家外，也包括来自外交部、商务部的政府官员。 [35] 顾问委员会或学术委员会可以在选题等方面为智库提供指导与建议，也能够在智库研究成果的传播、推介与应用上给予支持和帮助。 [36]
6.与决策者进行私下的非正式交流
在非正式场合，不通过组织化的渠道，决策者可能向智库的专家就特定问题征求意见，智库的专家也可能主动利用与决策者进行私人会谈的机会针对某一问题谈论看法和见解。国外有学者把这样的途径称为“秘密渠道”（backchannel），智库通过秘密渠道的介入行为虽不为外界所知，但对决策者的影响是不容忽视的。 [37]
7.基于学术声望或人脉关系 [38] 上书决策者
在一些情况下，智库的专家为确保建言建议尽快送到决策者手中，会有意识地利用自己的学术声望或人脉关系。1986年3月3日，中国科学院学部委员、著名光学家、时任中国科学院技术科学部主任的王大珩先生出于对美国“星球大战”计划的敏锐认识和其他国家对该计划反应的密切关注，写信给中央领导同志，提出“关于跟踪研究外国战略性高技术发展的建议” [39] 。王大珩委托其助手张宏将这封信尽快送到邓小平同志那里。3月5日，小平同志在信上作出批示：“找些专家和有关负责同志讨论，提出意见，以凭决策。此事宜速作决断，不可拖延。”此后，经过多次严格论证，中央批准了《高技术研究发展计划（“863”计划）纲要》。 [40]
间接介入需要以其他政策主体作为中介才能影响到决策者，这时智库对决策者的影响是间接的，但对作为中介的其他政策主体的影响则是直接的。间接介入根据所凭借中介的不同，可分为两个类型：一类是通过公众和媒体的介入，另一类是通过学术界（学界）的介入。这两个类型的间接介入利用的一般都是公开渠道。
这一类的间接介入方式是通过对舆论或公共话语的影响进而影响决策者，其之所以能够影响决策者，一个重要原因在于决策者越来越关注社会舆论 [41] ，并且有很多机制用来收集公共意见和舆论反应。 [42] 2020年十三届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强出席记者会，他在回答记者提问时讲到，“两会”期间他在中国政府网上看了网民留言，发现大概有1/3的留言都是有关就业的，得知受新冠肺炎疫情影响，有的农民工今年还没找到工作，一些个体工商户已歇业了几个月，一些外贸企业由于没有订单而影响员工就业。 [43] 这说明决策者是有意识也有渠道去倾听舆论声音的。
这一类的介入方式主要包括：
1.有效利用智库官方网站发布研究成果
不少智库非常注重官方网站的建设，及时在官方网站上发布研究成果，并且实现了研究成果的数字化和多媒体化，公众不仅可以访问和浏览智库网站，而且可以在智库网站上免费下载研究报告和视频等。卡托研究所2017财年的网站访问量达到1490万次，单项研究报告的最高下载量达到221678次 [44] ；兰德公司的研究成果向全世界公开，2020财年的网站下载量达到790万次。 [45] 还有智库的官方网站比较接近于时政新闻网站 [46] ，发布大量具有很强时效性的评论文章。有学者专门研究了智库的网站影响力，证明智库网站影响力是智库综合影响力的重要组成部分，同时也对中国智库的网站影响力进行了排名，中央党校、中国社会科学院和国务院发展研究中心等智库的网站影响力均位居前列。 [47]
2.充分使用社交媒体 [48] （social media）和移动客户端媒体等新媒体传播智库研究成果
就社交媒体的使用而言，在我国，微信和微博是常见的智库研究成果传播平台；在美国，推特（Twitter）和脸书（Facebook）则是常见的智库研究成果传播平台。通过这些社交媒体，有的智库吸引了大量的“粉丝”和关注者，例如，传统基金会在脸书上的粉丝量已超过200万。 [49] 还有智库使用了移动客户端媒体等来及时发出自己的声音，例如，南京大学长江产业经济研究院首席专家刘志彪在新华报业传媒集团“交汇点”客户端推出“志彪产经视线”，动态解读最新政策进展。 [50]
3.在报纸、杂志等传统的平面媒体发表文章
一些智库专家成为报纸、杂志等平面媒体的专栏作家，不间断地发表系列性的专栏文章（Op-Eds），有的专栏已形成品牌效应，吸引了公众的广泛关注。当然，智库及其专家在平面媒体上发表的并非都是系列性的专栏文章，也有非系列性的理论文章和评论文章等。此外，国内外一些知名智库还办有自己的刊物，如中国国际经济交流中心的《全球化》、美国外交关系协会的《外交事务》 [51] （ Foreign Affairs）、 英国国际战略研究所（International Institute for Strategic Studies，简称IISS）的《生存》 [52] （ Survival）， 从而便于智库的声音向外界传播。 [53]
4.增加研究成果被媒体引用或报道的数量（media mentions）
有的智库与媒体形成了相互信赖的关系，智库的研究观点经常被媒体引用，这明显有助于提高智库在公众当中的认知度。
5.接受媒体采访
有的智库专家频繁出现在广播、电视等的访谈节目或评论节目中，出镜率比较高，已成为公众所熟知的明星学者。
6.定期向公众推送电子邮件
电子邮件的内容包括智库的研究报告、智库举办活动的信息等。中国人民大学重阳金融研究院每天要推送3万—5万份电子邮件 [54] ，国外有些知名智库的电子邮件订阅者群体则有更大的规模。
7.面向公众发表演讲或开展教育培训
有的智库鼓励自己的研究人员在公开场合发表演讲，还有的智库通过举办培训班向社会开展政策教育，这些都是智库影响公众、影响社会的重要方式。
8.参与公众讨论
公众讨论可以在现实空间中发生，也可以在虚拟空间中发生，参与公众讨论是智库了解民意、引导舆论的一种重要途径。
这一类的间接介入方式是通过对学术界（学界）或学术的影响进而影响决策者，其主要包括：
1.发表学术论文和出版学术著作
相对于政策简报，学术论文和学术著作并不十分强调时效性，也不一定研究具体操作层面的问题，它们更注重对现实世界的理解和解释，更强调理论总结、理论创新与理论发展。如果说政策简报的影响是短期的，那么学术论文和学术著作的影响则可以是长期的，基于这一点，有学者区分出了智库的短期影响力和长期影响力。 [55] 当然，与一般意义上的学术论文和学术著作不同，智库的学术论文和学术著作具有较高的政策关联度，属于政策研究领域的学术成果，这些学术成果也可能对决策者产生影响。例如，有学者2005年发表在国际知名杂志《自然》（ Nature） 上关于对我国医疗卫生体制反思的文章引起了国家领导人的关注 [56] 。
2.举办或参加学术活动
有关学术活动的名称通常为学术论坛、学术研讨会、学术座谈会、学术工作坊，等等。学术研究的深化离不开研究者之间的切磋与交流，通过这种切磋与交流，一些学术见解和学术观点还能产生更强大、更广泛的影响力，甚至引起决策者的关注。例如，2001年有关专家提交给某国际会议的一份学术报告引起了国家高层领导的关注，并进而对2002年新农合政策的制定产生了影响。 [57]
3.培育下一代（posterity）的政策分析能力
诸如美国进步中心（Center for American Progress，简称CAP）、美国外交关系协会、英国皇家国际事务研究所等知名智库都为年轻人开设有培训项目、实习项目或访学项目，为年轻人提供到智库实习或访学的机会 [58] ，致力于提高下一代的政策研究与政策分析能力。我国一些智库也开设有这样的项目。那些在智库有过实习或访学经历的年轻人既可能成为未来的政策研究者，又可能成为未来的政策制定者。 [59] 对下一代的培养反映了智库的远见卓识，也是智库承担的一种社会责任，由此产生的影响随着时间的推移将会越来越显现出来。
由以上分析可知，智库介入政策过程的方式多种多样、不一而足（如图3-1和表3 -1所示），有的是直接介入，还有的是间接介入；有的是通过制度化途径介入，还有的是通过非制度化途径介入；有的是以公众和媒体为中介介入，还有的是以学术界为中介介入。
图3-1 智库介入政策过程方式的类型划分
表3-1 智库介入政策过程的具体方式
智库所采用的介入方式是其在各种因素的约束下进行选择的结果，以下因素对智库介入方式的选择有着重要影响。
不同智库的选择空间大小是不一样的，这在很大程度上是由智库的身份性质以及智库所具有的行政联系与组织联系决定的。 [60] 比如，官方智库更倾向于通过行政体系对决策者产生直接影响 [61] ，社会智库更倾向于以媒体、学术界等为中介来间接影响决策者 [62] ，因为在利用制度化的直接介入方式上，社会智库不如官方智库那样享有便利。
智库的介入行为存在一定的惯性，也就是路径依赖。一旦智库对某种介入方式习以为常，以致形成了一种传统，那么智库以后选择这种介入方式的可能性要远远大于选择其他介入方式的可能性。正如有学者所认为的那样，传统和文化对于智库介入方式的选择具有重要的影响作用。 [63]
政策议题的复杂性、紧迫性、敏感性和公开性等各有不同，所遇到的利益相关方的阻力也各有不同 [64] ，对于不同性质的政策议题，智库适合采用的介入方式也是不同的。比如，对于一些紧迫性很强的政策议题，智库必须迅速采取乃至强化介入行动，以抓住有利的介入时机；而对于有些非紧迫的政策议题，智库则可采用间接的介入方式，通过持续的介入行为以对决策者所处的政策环境不断产生渗透性的影响。