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第一，智库的角色与功能贯穿于政策运行全过程，而以智库在议程设置和政策形成两个环节的角色与功能最为基础、最为关键、最为重要。因为这两个环节都是着力于研究问题，其特征都在于“思考”（思考解决什么问题以及如何解决问题），而智库所提供的正是能够帮助人们思考的思想产品。智库在议程设置环节的功能集中体现为议题倡导，在政策形成环节的功能集中体现为方案设计。此外，智库在政策执行与政策评估等环节的功能往往也要以议题倡导和方案设计这两种功能作为基础，或者要转化为这两种功能，不论是政策执行当中智库向政府提供问题反馈信息，还是政策评估当中智库向决策者提供政策建议，这些都可被视为智库议题倡导或方案设计功能的体现。因此，从整个政策运行过程的角度来看，议题倡导和方案设计作为智库的两种最为重要的功能，也是智库角色与功能的集中体现。还有学者讲到，议程设置与政策形成阶段是智库影响政策的最好机会。 [73]
第二，在着眼于政策过程对智库的角色与功能进行分析的同时，我们还识别了智库的反映民意、启迪民智、舆论引导、公益表达、促进参与、发起讨论、平台搭建、桥梁中介、信息提供 [74] 、政策教育、政策宣传、政策监督、政策纠偏等具体的功能。这些功能分布于政策运行过程的各个环节，可以列出一个长长的清单，人们在列举智库功能时，常常讲的就是这些具体的功能。比如，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》将中国特色新型智库的功能概括为咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等，教育部2014年印发的《中国特色新型高校智库建设推进计划》将高校智库的功能概括为战略研究、政策建言、人才培养、舆论引导、公共外交。再比如，有学者将智库的角色与功能归纳为6种 [75] :（1）针对政策问题开展研究和分析；（2）为当下的政策关切提供建议；（3）对政府的项目进行评估；（4）为电子媒体与纸质媒体提供政策解释，促进公众对政策动议的理解；（5）促进议题网络的形成，使持有正反两方面观念的行动主体聚集在一起，对特定的政策问题展开讨论；（6）为政府提供人才的“蓄水池”（talent pool）。也有学者将智库的角色总结为某个领域的深度探密者、政府与社会的真诚沟通者和行走世界的公共外交者 [76] 。 [77] 有学者将智库的角色概括为“3As” [78] ，即学术研究者（Academics）、政府建言者（Advisors）与公共倡导者（Advocates）。中央党校分管日常工作的副校长何毅亭（2020年12月离任）要求党校的教研人员用好“三支笔”：一是写好学术论文，二是写好宣传文章，三是写好内参报告。 [79] 这一主张与智库的“3As”角色有异曲同工之处。
第三，对于智库的具体功能，前文的分析不可能穷尽，但这些功能都服务于智库影响力的实现。从政策过程的角度，智库影响力表现为对各个政策环节的影响作用。从政策主体的角度，智库影响力表现为对各类政策主体的影响作用，其中最为关键的是对决策者的影响力和对公众的影响力 [80] ，与前者相对应的是智库服务政府科学决策的功能，与后者相对应的是智库服务公众政策参与的功能。为政府科学决策提供服务的功能可被称为“咨政”，为公众政策参与提供服务的功能可被称为“启民”。因此，智库的角色与功能总体上又可被概括为“咨政启民” [81] 。
[1] 丁煌主编：《行政管理学（第四版）》，首都经济贸易大学出版社2021年版，第163页。
[2] 薛澜、朱旭峰：《“中国思想库”：涵义、分类与研究展望》，《科学学研究》2006年第24卷第3期。
[3] 这里的公共政策运行过程即前文已经提到的“政策过程”。
[4] Lasswell,Harold D.， The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis, College Park: University of Maryland Press,1956.
[5] [美] 托马斯·R.戴伊：《理解公共政策（第十一版）》，北京大学出版社2006年版，第32页。
[6] [美] 詹姆斯·P.莱斯特、小约瑟夫·斯图尔特：《公共政策导论（第二版）》，中国人民大学出版社2003年版，第5页。
[7] 通过对政策过程的影响，智库进而能够服务于公共利益。
[8] 有学者主张“就智库参与决策的阶段来判断其影响力”，这一观点也是从一个过程的角度来识别和分析智库的影响力。参见周静、鲁敦基《中国智库：历史渊源与当代发展》，《浙江社会科学》2014年第7期。
[9] Zhu, Xufeng,“The Influence of Think Tanks in the Chinese Policy Process:Different Ways and Mechanisms”， Asian Survey, Vol.49, No.2,2009,pp.333-357.
[10] 我们认为，公众影响力虽然按照社会结构分层理论被置于外围地位，但并非不重要，这种重要性在一定条件下还会突出表现出来。
[11] 郭瑞：《高校智库评价指标体系的实证研究》，《情报杂志》2017年第9期。
[12] 陈升、孟漫：《智库影响力及其影响机理研究——基于39个中国智库样本的实证研究》，《科学学研究》2015年第9期。
[13] 王文：《伐谋：中国智库影响世界之道》，人民出版社2016年版，第60页。
[14] 参见胡正荣《传播学总论》，北京广播学院出版社1997年版，第295页。
[15] 唐庆鹏：《论现代智库的成长逻辑及其对我国的启示》，《社会主义研究》2015年第1期。
[16] 孙志茹、张志强：《基于信息流的思想库政策影响力分析框架研究》，《图书情报工作》2011年第20期。
[17] 柏必成：《智库功能定位与智库研究课题的选择》，《智库理论与实践》2019年第4期。
[18] 王传奇、李刚、丁炫凯：《智库政策影响力评价中的“唯批示论”迷思——基于政策过程理论视角的研究》，《图书与情报》2019年第3期。
[19] 这张清单也可被理解为政府的“工作计划表”。参见孙萍、许阳《公共政策议程设置研究现状梳理与评价》，《广东行政学院学报》2012年第3期。
[20] 严格来讲，问题引起决策者的关注并不一定意味着议程设置的完成，如果问题足够复杂，决策者往往还会产生进一步界定问题的需要。
[21] 决策者究竟关注哪些问题（议题），不仅受到问题本身性质（如紧迫性、严重性等）的影响，而且受到决策者个人偏好的影响。参见陈思丞、孟庆国《领导人注意力变动机制探究——基于毛泽东年谱中2614段批示的研究》，《公共行政评论》2016年第3期。
[22] Bachrach,Peter,and Morton Baratz,“Two Faces of Power”， American Political Science Review， Vol.56, No.4,1962, pp.947-952.
[23] [美] 托马斯·R.戴伊：《理解公共政策（第十一版）》，北京大学出版社2006年版，第32页。
[24] Cobb,Roger,Jennie-Keith Ross,and Marc Howard Ross,“Agenda Building as a Comparative Political Process”， The American Political Science Review, Vol.70,No.1,1976,pp.126-138.
[25] 这里的议题是指有待进入政策议程的公共问题。
[26] 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。
[27] 王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国 〈联邦咨询委员会法〉 为借鉴》，《法商研究》2007年第2期。
[28] 汪玉凯：《关于建立中国特色“官邸制”的建议》， http://theory.rmlt.com.cn/2013/1119/184440.shtml, 2013年11月19日。
[29] 傅旭、刘泉：《厉以宁活力解码》，《人民日报》（海外版）2013年4月12日第10版。
[30] 需要指出的是，智库的启迪民智和舆论引导功能并不仅限于议程设置环节。
[31] 朱亚鹏：《网络社会下中国公共政策议程设定模式的转型——基于“肝胆相照”论坛的分析》，《中山大学学报》（社会科学版）2010年第5期。
[32] 权衡、李凌：《新常态下如何构建中国智库新格局》，《光明日报》2014年12月25日第15版。
[33] 王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，《法商研究》2010年第5期。
[34] 闫海潮：《新型智库参与公共政策决策的方式》，《党政论坛》2014年第9期。
[35] 刘西忠：《以改革创新推动智库转型升级》，《光明日报》2016年5月18日第16版。
[36] 朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，《社会学研究》2011年第2期。
[37] 许宝健：《加拿大智库的特点及启示》，《中国经济时报》2015年1月22日第4版。
[38] 吴育良：《国外智库信息服务的分析及启示》，《情报杂志》2015年第2期。
[39] 布鲁金斯学会就被一些政界人士视为“政策制定者和公众的互动平台”，受到了较高的赞誉。参见Brookings,About Us, https://www.brookings.edu/about-us/， 2017-11-17。
[40] 双传学：《以智库全程化参与助推科学化决策》，《光明日报》2016年5月25日第16版。
[41] 陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第245页。
[42] 柏必成、丁煌：《政策议题性质与智库的政策参与》，《学习论坛》2019年第4期。
[43] 焦点事件是指极具破坏性和冲击力的突发事件，具有突发性、例外性、危害性、集中性和显著性。参见Birkland, Thomas A.， After Disaster:Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events, Washington,DC.:Georgetown University Press,1997, p.22。
[44] 有学者将这样的决策过程称为“决策删简”（truncated decision-making），并认为不甚完备的政策方案会使得政策执行需要承担更多的决策任务，也就是将矛盾下移至执行阶段。参见薛澜、赵静《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》2017年第9期。还有学者通过对我国新冠肺炎疫情发生后446份复工复产政策的文本分析，发现在危机情景中，政策扩散的内容具有高度的相似性和趋同性，由于缺乏结合当地特点的政策创新（常规情境下更容易做到），政策执行很可能产生形式化的问题。参见文宏《危机情景中的政策扩散：一项探索性研究》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2020年第4期。以上也说明政策制定与政策执行之间的关联度是很大的，对于这一点，下文还会涉及。
[45] 于光远：《经济学家于光远谈9个治学方法》， http://scho.cssn.cn/xr/xr_mjzx/201409/t20140924_1340258_1.shtml, 2014年9月24日。
[46] 黄益平：《如何建设中国特色新型智库》，《21世纪经济报道》2015年3月25日第16版。
[47] 周湘智：《智库咨政文本书写能力的涵养路径》，《智库理论与实践》2019年第4期。
[48] 权衡：《科学评价中国特色新型智库》，《学习时报》2015年8月17日第A5版。
[49] 张云昊、韩万渠：《社会科学研究向政策转化的制度创新研究》，《学术界》2009年第4期。
[50] Perez, Marybel,“Does EU Policymaking Allow for Skilful Networkers but Limited Knowledge Managers?The Think Tanks' Tale”， International Journal of Politics, Culture& Society, Vol.27, No.3, 2014,pp.323-342.
[51] 这种平台可以是一个国际化的平台，由此体现出智库的公共外交功能。
[52] Perez, Marybel,“Does EU Policymaking Allow for Skilful Networkers but Limited Knowledge Managers?The Think Tanks' Tale”， International Journal of Politics, Culture& Society, Vol.27, No.3, 2014,pp.323-342.
[53] 薛澜：《智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道》，《中国行政管理》2014年第2期。
[54] [日] 铃木崇弘：《何谓智库：我的智库生涯》，潘郁红译，社会科学文献出版社2018年版，第64页。
[55] 曹保刚：《新形势下关于中国特色新型智库建设的学理探索》，《社会科学论坛》2015年第6期。
[56] 阿克奥夫（Russell L.Ackoff）认为：“我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”转引自 [美] 威廉·N.邓恩《公共政策分析导论（第二版）》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第155页。
[57] 朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，《社会学研究》2011年第2期。
[58] 刘一：《中国智库如何参与改革决策》，《领导文萃》2014年第4期。
[59] 来源于2019年7月17日对该区区委宣传部工作人员M先生的访谈记录，地点：Z市。
[60] 来源于2019年8月25日对该市政府办公室工作人员L先生的访谈记录，地点：Z市。
[61] 王莉丽：《建设中国特色新型智库需“两手抓”》，《红旗文稿》2014年第15期。
[62] 张春海、毛莉：《中国智库迎来发展新机遇》，《中国社会科学报》2014年10月31日第A01版。
[63] 刘好光：《打造高质量中国特色高端智库》，《中国教育报》2016年6月9日第5版。
[64] 洪民荣：《全球智库发展新趋势》，《解放日报》2013年8月22日第11版。
[65] 董新凯、郁尊科：《论反垄断法实施中的专家参与问题》，《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。
[66] 王锡锌：《公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式——探寻政府绩效评估模式的一个分析框架》，《法制与社会发展》2008年第6期。
[67] 王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国 〈联邦咨询委员会法〉 为借鉴》，《法商研究》2007年第2期。
[68] 政策过程的复杂性还远远不限于此，金登（John W.Kingdon）的多源流理论表明，政策的出台是多种因素共同作用的结果，需要问题源流（problem stream）、政策源流（policy stream）和政治源流（political stream）三者的交汇，有时人们需要为问题寻求解决的方案，有时则需要为方案寻找可以附着其上的问题，也就是等待“政策之窗”（机会之窗）的打开。可见，人们对问题的高度关注和政策议程的设置未必一定发生在解决方案出现之前。现实的世界远比理论的世界复杂得多，相对于复杂的现实，理论总是简约的。参见Kingdon, John W.， Agendas, Alternatives,and Public Policies（ 2 nd ed.）， New York,NY:Harper Collins,1995。
[69] 丁煌主编：《行政管理学（第四版）》，首都经济贸易大学出版社2021年版，第200页。
[70] 朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，《社会学研究》2011年第2期。
[71] 李伟：《智库如何做好公共政策评估》，《新经济导刊》2015年第9期。
[72] 朱旭峰、韩万渠：《中国特色新型高校智库的兴起、困境与探索——以中国人民大学智库建设为例》，《高等教育评论》2015年第1期。
[73] Perez, Marybel,“Does EU Policymaking Allow for Skilful Networkers but Limited Knowledge Managers?The Think Tanks' Tale”， International Journal of Politics, Culture& Society, Vol.27, No.3, 2014,pp.323-342.
[74] 有的智库非常注重信息提供这一功能，比如，美国皮尤研究中心（Pew Research Center）把自身的使命定位在为政策制定者、媒体和公众提供“基于事实的信息”，而不是“开具药方”。参见 Pew Research Center, Our Mission and Code of Ethics, https://www.pewresearch.org/about/our-mission/,2018-1-24。
[75] Ahmad, Mahmood,“US Think Tanks and the Politics of Expertise:Role,Value and Impact”， The Political Quarterly, Vol.79, No.4,2008,pp.529-555.
[76] 王文：《新型智库的“七年之痒”：关于中国特色新型智库的阶段性评估与未来展望》，《智库理论与实践》2019年第5期。
[77] 有学者强调了智库“技术支援性”工作的重要性，认为智库不能仅仅是“坐而论道”式地提出一些看法和观点，更要重视数据收集、整理与分析等常规性、基础性、操作性和技术性的工作，为政府的科学决策提供强有力的信息支撑。参见王传奇、李刚、丁炫凯《智库政策影响力评价中的“唯批示论”迷思——基于政策过程理论视角的研究》，《图书与情报》2019年第3期。
[78] McGann,James G.， Think Tanks and Policy Advice in the United States:Academics, Advisors, and Advocates, New York: Routledge,2007.
[79] 何毅亭：《党校教员要用好“三支笔”》，《学习时报》2017年1月20日第5版。
[80] 两种影响力比较起来，智库对决策者的影响力又处于各类影响力的内核地位。
[81] 柏必成：《智库功能定位与智库研究课题的选择》，《智库理论与实践》2019年第4期。