第二节
智库在政策形成环节的角色与功能

公共问题被提上政策议程、转变为政策问题之后，接着就是形成相应的政策方案与政策措施，政策形成主要指的就是政策方案的制定，前文已经指出，从静态的意义上讲，公共政策表现为一个特定的政策方案。当然，一个完整的政策形成过程还包括政策测试、政策的合法化等。政策测试也被称为“吹风” [40] ，是指将准备采取的政策方案或政策措施以非正式的方式透露给外界，以了解社会反响和公众反应。政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。 [41] 比如，一份政策文件必须经过有关决策者的签署才能生效。

政策问题的复杂性各有不同，紧迫性也各有不同 [42] ，有的政策问题比较简单，人们不难找到解决问题的办法和方案，另外，在一些紧急的情况下，决策者必须迅速作出决断，也没有过多的时间去寻求解决问题的方案。因此，有时候一项政策之所以出台，关键的原因在于相应的公共问题进入了政策议程、引起了公众和决策者的高度关注，并不在于找到了解决问题的办法和措施。比如，某个议题虽被有关人士一再提出、反复倡导，但一直未引起决策者的关注，而一旦焦点事件 [43] （focusing events）发生，该议题在瞬间被推向舆论的风口浪尖，同时也因引起决策者的足够重视而进入政策议程，这时在很短时间内会有新的政策出台，以作为对紧急局面的回应。

一般来讲，决策者在紧迫形势下都能拿出应对之策（但不能保证这种应对之策一定是恰当的），一是因为问题本身可能并不复杂；二是因为议题的倡导者之前在提出议题的同时也会表达关于如何解决问题的主张和看法；三是因为复杂的问题可能会被简单化处理，从而推出一个应急的和治标不治本的解决方案 [44] ，若非出现紧急情况，决策者是不会这样做的，只能说这是不得已而为之。

还有不少政策问题十分复杂，解决起来高度依赖于专业知识，找到解决问题的方案很不容易，需要经过充分的调研和科学的论证，同时，决策者也不存在迅速作出反应的强大压力，能够等到政策方案明晰和成熟以后再适时出台新的政策。在这种情况下，政策能否出台就取决于是否找到了令人满意的解决方案。

为复杂的问题寻求解决的方案，这给智库提供了用武之地。相对于决策者，开展研究是智库日常的工作状态，阅读、调研、思考、研究、写作是智库的研究人员习以为常的工作方式，甚至是一种生活方式。著名经济学家于光远先生强调“无时不思，无日不写” [45] ，这体现了一名学者的人生态度。决策者要作出科学合理的决断，必须依赖于“思考”，但安安静静搞研究并不是决策者的工作状态。美国一位政府官员在被问及和智库专家的区别时，曾半开玩笑地说：“我不思考。” [46] 因此，决策者有必要借助智库的思想支撑、智力支持和决策辅助作用。智库的这种作用就常常表现为帮助决策者寻求解决复杂问题的方案和措施，帮助决策者考虑到解决方案的不同可能性，帮助决策者提高解决方案的专业性与深入性，由此也展现出了智库的“方案设计”功能。

智库进行方案设计，是一个充分发挥自身知识优势的过程，也是一个着眼于问题的解决为决策者提供系统性建议的过程。方案设计需要建立在深入研究的基础上，智库向决策者提供的建议常常是在一定理论的指导下，运用科学的研究方法对大量事实和证据进行严谨分析的结果，绝非简单的“眉头一皱，计上心来”。有学者讲到“智库提出的咨政建议不再是单纯靠 ‘想’出来，而是要靠 ‘算’出来” [47] ，也说明了这一点。智库在方案设计中离不开对知识的运用，但智库运用知识并不是纯粹为了生产新的知识，而是为了解决实际问题，为政府的科学决策服务，这里面也体现出了智库的桥梁与中介作用。具体而言，智库是连接学术（知识）与政治（权力）的桥梁，是连接理论概念和实际需要的桥梁，是连接专业知识与公共政策的桥梁 [48] ，是沟通学界与政界的桥梁，它一头连接着学术研究组织，一头连接着政策行为组织 [49] ，因而国外有学者把智库称为知识经纪人（knowledge brokers） [50] 或知识掮客。有了智库的桥梁与中介作用，知识可以用来更好地为政府的决策服务。

另外，智库往往还会成为政策讨论的发起者，从而积极为各方政策主体的交流、互动、对话与辩论搭建平台 [51] ，创造一个“集聚的空间” [52] 。通过搭建这样一个互动的平台，不仅仅是智库可以把有关方面的合理观点吸纳到方案的设计中来，而且参与互动的有关各方也可以实现相互启发和相互影响。有学者专门强调了智库的平台搭建功能 [53] ，这种功能其实也是智库中介作用的一个体现。前文我们已分析了智库在公众和政府之间的桥梁与中介作用，事实上，桥梁与中介作用是智库相对于其他政策主体在功能上所具有的一个重要特点，这种作用有助于将政策共同体联结起来。正是由于智库的桥梁与中介作用，不少智库都在定期或不定期地举办研讨会与论坛等。 [54]

综上所述，智库在政策形成环节的角色与功能集中体现为方案设计，方案设计是智库咨政功能的一个重要方面。智库在发挥方案设计作用的同时，还会展现出发起政策讨论、搭建沟通平台、充当桥梁中介等具体功能。如果把政策测试也作为政策形成环节的一项内容，那么智库还有着向政策相关方“吹风”的功能，因为有些话决策者不适合讲，特别是在决策者尚未下定决心和拿定主意的时候，而智库不掌握政策制定的权力，身份比较超脱，不会有这样的顾虑。不过，智库并不是代表政府讲话，智库讲的话代表的是自己的观点，这种观点又应当是通过严谨的研究得出的。

需要说明的是，智库并非只是在公共问题被提上政策议程之后才去研究解决方案，对于尚未进入政策议程的公共问题，智库也可能会因率先觉察和感知而开展前瞻性与储备性政策研究，积极探索问题的解决办法。也只有这样，智库才能够在问题被提上政策议程特别是在由于焦点事件的发生而迫使决策者不得不迅速作出反应时，在很短的时间内推出自己的解决方案，真正抓住向决策者建言献策的机会。正如有学者所强调的那样，迅速反应建立在长期研究的基础上。 [55] fg2udyFVDfjJXPiAXgcXCeAXtZl/xVWuOhmoAGNTtClXQC6Qh5CyKEQ27uHm6Hd/