第一节
智库在议程设置环节的角色与功能

议程设置是制定政策的第一步，也是整个政策运行过程的开端。政策议程好比一张清单 [19] ，在这张清单上，排列着决策者已经引起关注并且准备采取措施加以解决的一系列政策问题。一个公共问题只有进入了这张清单，才会获得成为政策问题的资格，也就是说，政策问题是进入了政策议程的公共问题。如果一个公共问题根本无法进入政策议程，那么后续的政策制定也就不会发生。因此，要启动一个政策过程，必须使相应的公共问题进入政策议程，政策议程的设置就是使公共问题进入政策议程的过程，一个公共问题进入政策议程意味着该问题引起了决策者的关注 [20] ，同时决策者准备采取措施加以解决。

现实中的公共问题纷繁多样，然而，由于政策资源的限制，决策者必须在不同的公共问题当中进行选择，必须对处理哪些挑战作出取舍，这决定了并不是所有的公共问题都能进入政策议程。不同的公共问题都在竞争着决策者有限的注意力，竞争的结果是大量公共问题只能漂浮于政策议程之外 [21] 。因此，公共问题进入政策议程的机会是稀缺的。由于议程设置对于启动政策过程的重要意义和公共问题进入政策议程机会的稀缺性，美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton Baratz）讲到，能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。 [22] 托马斯·戴伊也表达了类似的观点：决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。 [23]

不同政策主体在政策议程的设置中都可能发挥重要作用。科布（Roger W.Cobb）等人将政策议程设置模式划分为3种类型 [24] ：外在创始模式（Outside Initiation Model）、动员模式（Mobilization Model）和内在创始模式（Inside Initiation Model）。在议程设置的外在创始模式中，议题 [25] 首先是由决策者之外的政策主体提出，经过议题提出者的鼓动、呼吁和倡导，该议题逐步进入越来越多人的视野，随着民意基础的扩大和舆论压力的增强，这一议题最终也引起决策者的关注。在议程设置的动员模式中，议题首先由决策者提出，并且决策者有强烈的意图使该议题引起公众的广泛关注，努力争取民意的支持。在议程设置的内在创始模式中，议题也是由决策者提出的，但与动员模式不同的是，决策者在提出议题之后并不希望该议题引起公众和舆论的关注。我国学者王绍光在前人研究的基础上对政策议程的设置模式作出了更为细致的区分，他根据议题提出者身份的不同以及公众在议程设置当中参与程度的不同，将政策议程设置模式分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式6种类型。 [26] 在这6种议程设置模式中，决策者、政府智囊和民间精英都可能成为议题的提出者，公众也可能发挥出重要的参与作用。

智囊不同于智库，前者是就个体角度而言的，后者是就组织角度而言的，但在当今社会，智囊大多都有其所隶属的智库，政府智囊多数来源于官方智库（相对于社会智库或体制外智库）。其实，人们很难区分哪些是政府智囊个人的观点，而哪些又是政府智囊所属官方智库的观点，并且人们往往也不刻意追求这样的区分。政府智囊可以作为议题的提出者，相应地，官方智库也可以作为议题的提出者。不仅官方智库如此，社会智库同样能够扮演议题提出者的角色。社会智库汇聚了不少精英人士，这些民间精英除了具有作为专家的知识技术优势 [27] ，还具有接近公众的优势，能够将公众的意见转化为特定的议题进而向决策者提出倡议。在上书模式和外压模式当中，民间精英就扮演了议题提出者和倡导者的角色。

由以上分析可知，智库在议程设置中有一个重要的角色与功能，即提出议题并促使所提出的议题进入政策议程，我们也把智库的这种角色与功能称为“议题倡导”。现实中，有的议题是由智库和专家最先提出进而引起决策者关注的。2013年初，中国行政体制改革研究会设立了以该会副会长汪玉凯为负责人的“中国特色官邸制研究”重大课题，6月份初步形成《国外官邸制研究》《中国古代官邸制研究》和《当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势》3个研究报告，7月份汪玉凯撰写的“关于建立中国特色 ‘官邸制’的建议”经中国行政体制改革研究会上报中央，最终被采纳，以“探索实行官邸制”的表述方式写入党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中。 [28] 还有一个典型案例是2005年春《关于鼓励、支持引导非公经济发展的若干意见》（即“非公经济36条”）的出台，厉以宁在这份文件的出台中发挥了首倡者的作用。2003年，厉以宁受托带领全国政协经济委员会调查组到辽宁、江苏、浙江、广东等地进行调研，结果发现民营经济在准入领域、融资、税收、土地使用、对外贸易等方面遭遇到重重阻力。在他的主持下，调查组于2003年第四季度形成了一份详细的报告，呈交给全国政协，同时给时任总理温家宝写了一封信，并附上了这份报告。温家宝于2004年初作出批示，根据这一批示精神，国务院研究室和发改委牵头起草了“非公经济36条” [29] 。

智库要有效发挥议题倡导的功能，必须对决策者产生足够的影响。如果智库提出的议题无法引起决策者的关注，那么这项议题就不能进入政策议程。在有的情况下，智库不需要借助公众的力量就可以成功影响决策者；而在另一些情况下，智库要成功影响决策者，必须首先成功影响公众，让自己的提议引起越来越多人的关注，不断增强该提议的民意基础、壮大有利于该提议的舆论声势，充分利用公众参与的力量。智库对公众产生影响，主要是通过启迪民智和舆论引导来实现的，启迪民智和舆论引导也成为智库所具有的重要功能。 [30] 所谓启迪民智，就是把公众的政策参与意识和热情给激发出来，改变公众在面对公共问题和公共事务时的漠然、茫然态度。所谓舆论引导，就是把公众的意见引向理性、正确的轨道，提高公众政策参与的有序性和有效性。智库发挥启迪民智和舆论引导的功能，往往离不开媒体的作用。媒体通过对某一议题的高强度报道，可以在很短时间内使该议题扩散到更广阔的社会空间 [31] ，从而把少数人关注的议题转变为众多人关注的议题。

如果说智库在议程设置中影响决策者能够起到服务政府科学决策的效果，那么影响公众和舆论则能够起到服务公众政策参与的效果。有不少学者肯定了智库在引导公众参与 [32] 、促进参与式治理 [33] 和实现协商民主 [34] 当中的作用。因此，智库在议程设置环节既扮演着为决策者提供服务的角色，又扮演着为公众提供服务的角色，前一种角色重在咨政，后一种角色重在启民，咨政与启民很多时候是难以分开的。不过，咨政启民的内涵并不仅限于此，后文还要进行分析。

智库向政府提出并倡导的议题总体上有两个来源：一是来源于公众的诉求、关切与愿望，这时智库发挥了一个反映民情 [35] 和公益表达 [36] 的作用，充当了公众和政府之间沟通的桥梁和中介 [37] ；二是来源于自身的前瞻性研究和对苗头性、趋势性问题的敏锐感知，来源于对经济社会发展中风险与隐患的关注，当政府、公众等其他政策主体尚未觉察到社会所面临的潜在威胁和挑战之时，智库基于自身的专业素养和社会责任感，发挥出“吹哨人”的作用，这也是一种预警和预判 [38] 的作用。

总而言之，智库在议程设置环节的角色和功能集中体现为议题倡导，智库在发挥议题倡导功能的过程中，还会展现出一系列具体的功能，这些功能包括启迪民智、舆论引导、促进参与、反映民情、公益表达、桥梁中介 [39] 、预警预判，等等。 gNMVyTjxN2hova4OzgFJlKOPo9h6AXdqcoWDnzNTlTZ2noOZP8Q8Sufg6gecB59T