下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在党的十九大报告中，“改革”是一个重要的关键词，总共出现了70次之多。在全面深化改革已经取得重大突破的条件下，继续全面深化改革将是未来决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的关键。从党的十九大报告来看，全面深化改革涉及整个国家生活的方方面面，报告中明文提到的改革包括：国家监察体制改革、机构和行政体制改革、司法体制改革、国防和军队改革、供给侧结构性改革、科技体制改革、农村土地制度改革和农村集体产权制度改革、经济体制改革、国有企业改革、商事制度改革、要素价格市场化改革、投融资体制改革、税收制度改革、利率和汇率市场化改革、政治体制改革、事业单位改革、文化体制改革、教育改革、医药卫生体制改革、生态文明体制改革、生态环境监管体制改革、武警部队改革、国防科技工业改革、审计管理体制改革。从内容上看，这些改革包括政治、经济、文化、行政和生态等各个方面；从层次上看，这些改革既有宏观改革，也有中观和微观改革；从所涉主体上看，这些改革既涉及国家自身的体制与机制，也涉及公民、企事业单位和社会组织的权利和义务等。
改革必然涉及法治保障问题。在党的十九大报告中，“法治”和“依法治国”的表述出现了53次。可见，继党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，依法治国一直是建设新时代中国特色社会主义的重心之一，并且依法治国与新时代中国特色社会主义各项事业的建设具有密切的关联。党的十九大报告不仅继续强调法治的重要性，而且还特别为强化依法治国提出了诸多新举措，比如，“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”，再比如，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。这些表述都表明，党中央深刻认识到依法治国在建设新时代中国特色社会主义中的重要地位。
一般而言，法治与改革之间既存在保障与被保障的关系，也存在一定的冲突和张力。这是因为，自2010年宣告建成中国特色社会主义法律体系以来，我国已经形成以宪法为统帅、由两百多项法律和大量的行政法规、地方性法规等为组成部分的法律体系。而改革必然或多或少地突破现行有效的法律规定，尤其是涉及国家政治体制、行政管理机制等的改革更是如此。为使改革能够科学稳妥地得到推进，又将其对法治体系的影响降到最低，通过由点带面地进行突破性尝试从而不断改进法律所确立的各项制度，就成为最优的选择，也就是先在特定地方进行改革试点，试点成功后再通过正式修改法律规定来推广所试点的改革措施。在党的十九大报告中，3次提到了“试点”问题，分别是国家政治体制方面的国家监察体制改革试点、生态文明制度体系方面的“国家公园体制试点”、保护耕地方面的“轮作休耕试点”，并且关于国家监察体制改革试点，党的十九大报告还明确提出，既有的国家监察体制改革试点已经取得实效，未来需要深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。
党的十九大报告强调各项改革应当“积极稳妥”地予以推进，那么，法律机制上如何保障改革既积极又稳妥呢？
习近平总书记和党中央文件一再强调重大改革应当于法有据。为使立法主动适应改革和经济社会发展需要，同时做到重大改革于法有据，2015年3月15日全国人大修正《立法法》在第13条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”自2012年12月28日至2021年10月，全国人大常委会共作出地方试点授权决定至少有28项：①关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定；②关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定；③关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定；④关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定；⑤关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定；⑥关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定；⑦关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定；⑧关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定；⑨关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定；⑩关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定；⑪关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定；⑫关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定；⑬关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定；⑭关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定；⑮关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》有关规定的决定；⑯关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定；⑰关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用《中华人民共和国社会保险法》有关规定的决定；⑱关于延长人民陪审员制度改革试点；⑲关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定；⑳关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定；(21)关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定；(22)关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定；(23)关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定；(24)关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定；(25)关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定；(26)关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定；(27)关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定用相关法律规定的决定；(28)关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定。
前述28项试点决定其实共涉及22类改革试点，因为其中含有6项对既有试点的延期性或处置性决定。28项决定中有6项决定作出于2015年《立法法》修正案公布施行之前，其余22项决定则作出在此之后。实践证明，全国人大常委会的授权决定为地方试点提供了法律依据和保障，极大促进了改革的科学性和稳妥性。可以说，“全国人大常委会的‘试点授权’为改革试点突破现行规定提供了法律依据，成为‘重大改革于法有据’的示范性举措。” [1]
在世界范围内，当前单一制国家普遍面临改革发展与法制稳定的张力，地方试点成为消除二者冲突的有效机制，如法国在2003年修宪明确规定了地方试点制度。 [2] 我国《立法法》第13条的出台为丰富世界范围内的地方试点机制提供了良好素材，为单一制国家的改革实践提供了可资借鉴的制度模式。但也应当警惕地认识到，在现代法治国家，为防止地方试点对法治体系构成颠覆性例外，极有必要对地方试点及其授权本身进行规范控制，而且通过规范控制，不仅可以降低试点的风险，而且通过科学评估等机制，可以使试点的作用得到更好的发挥。各国就此形成的普遍性控制方法，也非常值得我国借鉴。
尽管《立法法》第13条实施至今取得了良好成效，但相关实践和做法仍然存在一定不足，主要表现为以下七个方面。
第一，全部28项授权决定均未写明授权的规范依据是《立法法》第13条，从而导致试点的实施者（尤其是基层实施者）对试点本身的依据存在误解甚至疑问，在一定程度上动摇了公众对依法治国的信念，损害了依法治国的基本方略。比如，笔者曾经询问检察公益诉讼试点地区的多名基层检察院工作人员，但几乎无人知道该试点所依据的全国人大常委会决定，在规范上来源于《立法法》第13条的授权。
第二，28项授权决定中有16项在内容上已经明显超出《立法法》第13条所规定的“行政管理等领域的特定事项”的范围，除行政管理体制改革与行政审批制度改革以外，甚至还包括了农村产权制度改革、司法体制改革、政治体制改革等极为重要的内容， [3] 这种情形从而导致第13条对试点内容的限制受到严峻挑战。
第三，以往的授权实践在试点内容上虽然呈现多样性，涉及前点所述的各类事项，从比例原则来考虑，越重要的事项，其试点的风险和可能的不利影响就越大，因此，应当根据试点内容的重要性程度来对试点本身施加相应的时间、空间等限制措施， [4] 但事实上，目前不同类型的试点内容缺乏与之相匹配的时间性和空间性限制措施。
第四，22项实质性试点授权中有8项没有明确规定实施机关的报告义务，其中又有5项既未规定实施机关的报告义务也未规定试点期限，比如关于国家监察体制改革的授权在内容上极为重要但却缺乏报告义务和期限方面的限定。这种情形不利于对试点进行科学的控制。
第五，以往的地方试点在实施过程中缺乏科学的效果评估机制，从而无法科学合理地评价试点措施的优缺点，同时在报告义务分布上也不够合理，对试点措施的延期、变更、推广和终止缺乏明确规定。这种情形会导致试点结束后，在考虑是否修改法律以及如何修改法律时，全国人大常委会可能会作出科学性存在欠缺的决定。
第六，以往的授权实践在地域限制方面不够合理，部分试点在地域范围上过大从而不必要地增加了试点风险，如检察公益诉讼试点和药品上市许可持有人制度试点在地域上分别占全国的40%和30%，而2017年11月4日《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》更是覆盖全国各地。此外，21项试点也存在试点地域分布不合理的问题，无法通过试点充分检验试点措施的有效性。
第七，试点的推开缺乏法律基础，严重挑战宪法和社会主义法制的尊严。多数试点措施在期满后通过修改法律得到正式确立，但2017年11月4日《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》在全国范围内改变了宪法所规定的地方国家机构体系，其以全国人大常委会决定的形式在全国范围内停止了全国人大制定的法律，其合法性与合宪性存在巨大疑问。从各国情况来看，只有在政变、战争等极端条件下，才以决定形式在全国范围内终止宪法或法律的效力。
从某种意义上说，《立法法》第13条的规定本身也处于试点过程中，应结合实际情况进行评估、反思和完善。为更好发挥地方试点的经验积累和试错效用，同时尽可能减少试点对社会主义法制的冲击，应从以下几个方面改进未来的地方试点授权工作。
第一，所有授权决定均应当明确写明规范依据，即在授权决定中写明“第××届全国人民代表大会（常务委员会）第××次会议根据《立法法》第13条特此决定……”的字样，从而消除社会各界对授权依据存在的误解和疑问。必须一再强调的是，暂时调整或停止法律的适用的决定很容易影响人们对法治的观念，因此，决定本身应当明确宣告其规范依据。
第二，授权决定应当考虑到试点内容的重要性，对于重要性超过“行政管理”的试点事项，应当尽可能由全国人大自身进行授权，从而在全国人大与全国人大常委会之间适当分配授权的决定权限。
第三，在对试点内容进行重要性区分的基础上，内容较为重要的试点，应当在期限、报告义务和地域方面受到更为严格的限制，从而防止对法治的常规性构成颠覆性例外。
第四，所有授权决定均应当明确规定试点的期限限制，并明确规定实施机关的报告义务，实施机关的报告义务可以与试点内容的重要性挂钩，重要性程度较高的试点，实施机关应承担更高强度的报告义务（如最终报告加中期报告）。
第五，应当在地方试点机制中逐步建立健全科学的效果评估机制，从而科学评价试点措施的优缺点，更好地发挥试点的试错效应，从而使全国人大及其常委会更准确地作出试点措施延期、变更、推广或终止的决定，防止试点过程中的急躁和冒进。
第六，在试点地域的控制方面，通常应当将试点的地域影响范围控制在国土面积的10%以内，最高不能超过30%，同时更合理地在全国范围内分布试点地点，从而有效检验试点措施的地域敏感性和有效性。
最后，试点措施的推开或推广应当按照正式的立法程序修改法律，而不能采取全国人大常委会决定的形式，在全国各地推开试点本身是自相矛盾的。
（本章内容曾以笔谈形式发表于《现代法治研究》2017年第4期，相关素材补充更新至2021年10月）
[1] 郑磊、王逸冉：《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第4页。
[2] 关于法国的地方试点制度，可参见王建学、朱福惠《法国地方试验的法律控制及其启示》，载《中国行政管理》2013年第7期。
[3] 例如，国家监察体制改革的内容已经严重超出《立法法》第13条的行政管理事项，触及宪法国家机构的稳定结构，在此意义上，称其为“宪制改革试验”或许更为妥当。参见沈岿《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，载《当代法学》2017年第4期，第3页。
[4] 关于如何运用比例原则，保证不同类型的试点内容缺乏与之相匹配的时间性和空间性限制措施，可参见王建学《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期。