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治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，有助于推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力，是中国全面深化改革的总目标之一。在治理能力现代化的背景下，多元共治的社会格局已经成为必然趋势，而多元共治既包括治理主体的多元也包含治理规范的多元。同时，为了更好地推进治理能力的现代化发展，有必要立足地方特殊性，对地方立法与民间规范进行融合，实现二者的良性互动。
治理能力现代化是科学的治理理念，是中国新时代的治国方略。围绕“治理”和“现代化”，近年来已经制定了一系列的政策和方针，治理能力现代化建设也已初见成效。
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。自此，围绕国家治理体系和治理能力现代化，党和政府相继出台了一系列的政策和战略方针，为该项改革目标的实现不断注入新的活力。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计和全面部署。针对国家治理体系和治理能力现代化，有人将其高度概括为“国家治理现代化”。无论出于怎样的理解，都离不开对“治理”和“现代化”的全面理解。
1.“治理”的概念辨析
“治理”（Governance），首先是人类社会处置自身集体事务的一种有组织的实践活动。与人类始终相随，只要人类存在，就必然需要治理。人的本质体现在社会性上，本能趋向于群居，由此结成群体性的社会和各种组织。早在原始社会里，人人共同劳动、相互平等，面对集体公共事务，以氏族议事会的形式全员参与处理，萌生出治理的初始形态。阶级社会后，以国家为中心对公共事务进行管理。在奴隶制和封建制时期，国家治理本质是专制和人治。群体内人与人之间的关系，在原始社会是“交换”，在奴隶社会是“奴役”，在封建社会是“剥削”，在资本主义社会是“雇佣”，而在未来社会是“协作”，这是人类社会的发展路径，也是人类文明的进步阶梯。国家治理是人类社会中的一个重要阶段，是达到更好的未来治理的前阶，未来治理进入全新的阶段，国家从社会那里获取来的权力将归还于社会。其次，“治理”是一种理念。20世纪后期，随着新公共管理理论兴起，“治理”理念日益受到学界和政界重视。简·库伊曼提出：“治理可以被看作是一种在社会政治体系中出现的行为模式或结构，它是所有被涉及的行动者互动参与努力的‘共同’结果或者后果。” [2] 联合国全球治理委员会在1995年界定“治理”是：“各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” [3] 并进一步概括治理的四个特征为：“过程”，治理不是一套规章条例或一种活动，而是一个过程；“协调”，治理不以支配为基础，而以协调为基础；“多元”，治理涉及公、私部门；“互动”，治理不意味着一种固定的正式制度，而在于持续的相互作用。作为一种崭新的理念，治理以解决问题为导向，强调参与合作，反对零和博弈，力争化解矛盾与冲突，在互利、互惠的基础上加强政府、市场与社会的合作，实现社会发展和公共利益的最大化。 [4]
2.“现代化”的概念解读
“现代化”（modernization），在英语中是一个动态名词，是使其成为现代（to make modern）的意思，现代化是人类社会不可抗拒的历史大趋势。现代化进程依托三重要素。一是物质要素，包括土地、资本、劳动力以及各种自然资源等。相对而言，拥有丰富的物质资源禀赋，对推进现代化更有优势。二是制度要素，制度就是规则，包括各种微观制度和宏观制度。微观制度如村规民约等，宏观制度包括国家顶层治理设计等，制度提供物质要素的配置规则。三是精神文化要素。物质、制度、文化三重要素互动、耦合、协同，最终决定一个国家现代化的速度和质量。
图1-1 物质、制度、文化三要素
“现代化”是一个流动的概念，在每个时代都有着不同的内涵，不存在固定的现代化模式。虽然西方现代化理论提出了一种所谓现代化模式，但那并不是可以复制、可以模仿的概念或路径。可以说，在汉语语义下，将“现代化”理解为“向前看的现代化”更为妥当，而西方现代化理论所推荐的所谓现代化模式在实质上属于一种“回头看的现代化”。“向前看的现代化”是一种精神追求和理念向往，在全球化的新时代，是以构建人类命运共同体为目的的。构建人类命运共同体的理念和主张，既是国家内部事务治理的目的，也适用于全球治理。
“治理能力现代化”，指在国家和社会领域，由国家主导的治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化，包含法治、德治、共治、自治； [5] 也是政府、公共或私人机构、个人等多元主体，对与其攸关的各类公共事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程。具体包括：一是国家治理现代化强调“过程”。国家治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，具有动态性、发展性和延续性的特征，既不能试图在任何时空条件下都以不变应万变，同时也不能试图在短时间内一蹴而就。二是国家治理现代化强调“协调”。社会本身是一个生机勃勃的具备组织能力的有机体，不能迷信用强力或蛮力等强制力量去“支配”社会，要克服以往“一刀切”、运动式、压制型、恩赐性、功利性的管理方式和制度缺陷，让社会本身发挥其自我发展、自我纠错、自我修复的功能。三是国家治理现代化强调“多元”。社会是由各个阶层、各类群体构成的，不同阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都不一致，重视治理主体的多元化，防止出现社会排斥。政府机关或是社会组织、群体中的多数或是少数、强势方或是弱势方，都可以共同参与国家治理，共同分享治理成果，这就要求转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念。四是国家治理现代化强调“互动”。建立适合多元主体参与的治理体制和机制，使多元主体能够充分提出利益诉求，在沟通交流、相互妥协、协商一致基础上凝聚共识，同心同德，在行动上互动配合，构筑政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作，培育社会组织，保障社会自治，推动公众自律。 [6]
中国共产党对于现代化的认识横跨了半个多世纪，国家治理体系和治理能力现代化的形成和提出，是中国共产党高度重视现代化、不断求解现代化的结果。 [7] 党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，强调要搞好政府治理、社会治理、社区治理、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等多方面的国家治理。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” [8] 国家治理现代化方略的提出，奠定了国家治理在人类社会发展中的历史地位，展示了中国共产党认识现代化的最新成果。中国“国家治理现代化”的治国方略，具有鲜明的中国特色：一是形成以治理为内核的治国理政思想体系，即一个“国家富强、民族复兴、人民幸福”中国梦的召唤，“两个一百年”目标的引领，治党、治国、治军三大主线的统筹，全面建设社会主义现代化强国、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局，经济、政治、社会、文化、生态建设“五位一体”协调发展，以及“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念，五大支柱性政策和补短板防风险等；二是中国的国家治理现代化，走的是社会主义和平发展道路，依靠的是全体人民的团结、智慧和力量；三是国家治理现代化的提出，遵循着历史唯物主义的路径，体现了现代化的最高层次，对于现代化的整体认识臻于完善。国家治理现代化是马克思主义中国化的最新理论成果，既具有体现中华优秀传统文化基因的民族特色，又具有体现改革创新精神的时代特色。
从传统社会过渡到现代社会，政治、经济、社会力量变化，“利莫大于治，害莫大于乱”，国家的大治，是以安定的局面为前提的，只有社会稳定，人民才能安居乐业，生产才能发展，经济才能繁荣。“知所以危则安，知所以乱则治，知所以亡则存”，不能简单沿袭传统的国家统治、国家管理模式，要处理好政府、市场、社会的关系，处理好国家公权力、社会公权力和个人私权利的关系，强调政府、市场和社会等多重力量的合作共治，构成多中心之间的互动协作。推进包括政府在内的各方主体平等参与、协商互动、共同发挥作用，实现政府与社会、个人的良性互动，强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性，强调民主、法治与科学精神的统一，要在国家权力集中、国家机构延伸和法律规则普遍适用的基础上，更加注重激发社会活力、汲取社会资源，促进社会发展，实现国家建构和社会建构的协调统一。要在承认利益和价值观个性化、多元化的基础上，通过互动与协调，整合起各阶层、各群体都能接受的共同利益，形成各方都能接受并能自觉遵循的社会契约。
在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，法治的重要性越发彰显。就治理体系而言，法律体系的完善，是国家治理体系不断完善的必然要求和最终体现；就治理能力现代化而言，法治水平的提升也是治理能力现代化的重要标志。具体而言，治理体系是静态的，治理能力是动态的；治理体系是治理能力的基础，治理能力是治理体系的实践。在治理能力现代化进程中，要坚持法治体系和法治能力的协调统一，同时将以德治国与依法治国相结合，实现德治与法治的有效衔接和优势互补，建立起符合中国特色社会主义国情的法治体系，进而不断加快治理能力现代化的历史进程。
治理能力现代化背景下，多元共治的社会格局成为必然趋势。改革开放以来，中国的政治、经济、文化、思想等领域，产生了质的变化，社会格局也已经出现根本性变革，传统的、单一的社会格局逐渐向多元化的格局迈进。党的十九大提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的新目标， [9] 这一目标的根本目的便是“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用” [10] ，构建一个国家政府、团体组织、社会民众相互沟通、依法办事的社会秩序新局面，进而“推进多层次多领域依法治理” [11] ，实现社会的多元共治。从地方治理的角度看，社会多元共治的格局主要应当从治理主体的多元和治理规范的多元两方面进行考虑。
社会多元共治的目标，是“更大范围、更日常化的社会秩序，则由多元社会主体，特别是社会组织来塑造和维护” [12] 。多元的社会主体，除了传统社会格局中的公权力机关和公民外，还包括各种市场主体、社会组织等。根据所治理的问题之差异，不同的社会主体在相应的格局中，也承担着不同的角色。
在中国传统的治理体系下，公权力机关始终是最主要的治理主体。但是，社会发展的趋势越来越复杂多变，公权力机关很难独自有效地完成对社会的全面治理。因此，以公权力机关为核心，如何调动其他主体的社会治理积极性，则成为一项重要的议题。例如，在纯粹的政府管理工作中，政府居于主导地位，但在环境治理、市场管理等方面，就需要政府与公民、社会团体等主体的相互合作，这样不仅可以提高治理效率，还可以有效降低公权力机关的工作成本。
在多元治理的社会格局中，政府也应当及时进行角色和定位的转变。一方面，就政府本身而言，政府作为宏观层面的把控者与治理者，在社会发展的微观方面可能存在一定的滞后性，政府的决策、制度等未必能够在最短的时间内产生应有的治理功效，同时这也会增加政府治理压力，甚至影响政府的公信力。另一方面，就其他社会治理主体而言，经过多年的社会变迁与市场改革，公民、企事业单位、其他社会组织等，已经有了较高程度的发展，不仅具有参与地方社会治理的能力，也有更强烈的参与地方社会治理的意愿。因此，在社会多元共治的局面下，地方政府应当逐步转型，为其他治理主体的成长与发展提供更多的治理空间，增加其“情感归属和认同” [13] 。
多元的治理规范是多元社会格局的重要基础。多元的治理规范能够为多元主体治理功能的展开提供相应的依据和抓手，同时，治理规范的多元趋势，也能够满足社会多元化发展的实际需求。
首先，多元的治理规范能够为多元主体治理功能的展开提供相应的法律依据。地方治理规范本身就是多元的，其包括地方立法、民间规范、政策、风俗习惯、道德标准等。社会多元主体在不同的问题解决模式中，承担不同的角色，也需要在各自的功能范围内遵循相应的治理规范。倘若缺少了多元的地方治理规范，多元主体的作用发挥便缺少了相应的规范保障，从而不利于多元社会格局的构建。
其次，治理规范的多元化也符合社会发展的实际需求。社会的迅速发展，对治理规范的时效性提出了更高的要求。传统的社会治理格局中，法律规范处于绝对地位，但是相对于快速变迁的社会而言，法律规范又存在明显的滞后性。因此，单纯依靠法律规范，很难满足社会发展的实际需求。多元化的社会治理规范，尽管仍旧以法律规范为核心，但更加重视民间规范、政策、风俗习惯、道德标准的现实作用，并且努力尝试实现不同社会治理规范的衔接与融合，从而更好地解决社会发展所带来的诸多新问题与新挑战。
最后，治理规范的多元化，也是国家治理体系构建中不可或缺的。中国历史悠久，中华法系源远绵长。“乡土社会是农业社会的一种形态，民众主要以农业谋生，世代定居，安土重迁。” [14] 在传统的农耕时代，中国各地区的民间规范都有着极大程度的发展，不同类型的民间规范构成了传统中华法系的重要资源。与民间规范相对应，近代以来，随着世界法治化进程的革新，中国在地方立法上也逐渐有了新突破，地方立法体系的形成，为地方治理提供了重要的文本依托。综上所述，以民间规范和地方立法为主要代表，多元化的治理规范是国家治理体系构建中不可或缺的资源，彼此相互作用，推进国家治理体系的不断完善和发展。
地方立法与民间规范的融合，是对法治中国“三位一体”建设的必要回应。在这一大背景下，基于二者在本质上的相似性，地方立法与民间规范的融合也符合地方立法发展的内生需求。此外，由于民间规范与地方立法在规范体系上具有对应性，在地域范围上具有契合性，在规范渊源上具有共同性，二者的良性互动也存在现实上的可能。
习近平总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法正式颁行30周年大会上的讲话中首次提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”重大命题，这标志着法治社会成为法治中国“三位一体”建设的重要组成部分。然而，相较于20世纪90年代即被纳入宪法的法治国家建设，以及近十多年来持续推进的法治政府建设，中国法治社会建设仍属于法治中国“三位一体”建设中的薄弱环节。 [15] 法治社会建设既亟须以国家法治来保障社会组织的自主自治，使社会自治规则成为制约国家权力的武器，成为法治国家建设的基础；也需要注意规范和控制社会权力的恣意，引导社会组织和社会群体遵守国家的宪法和法律。 [16]
为此，作为社会自治规则的民间规范与国家立法之间的互动互控，对当前法治社会建设及法治中国“三位一体”格局的建立健全具有重要意义。而且，由于中央立法侧重统筹兼顾各地不同情况并主要制定可供全国适用的法律规范，因而与广泛产生并存在于地方社会治理中的各类民间规范具有一定的距离，难以形成直接、全面的互动。在此前提下，民间规范与国家立法的互动互控更多地需要在地方立法层面展开，即要推动民间规范与地方立法的良性互动，从而一方面促进民间规范体系的生长与完善，使民间规范成为地方治理中“国家法的补充及社会自我调节和自卫的手段” [17] ，另一方面则需要进一步加强地方立法对民间规范的引导与保障，规范社会自治主体及其权力的运行，以推动法治社会建设的进程，进而形成对法治中国“三位一体”建设的积极回应。
一方面，就民间规范而言，中国法治现代化对于规范体系的国家建构主义偏好，在较大程度上压缩了民间规范的生存空间，不但导致了基于社会建构而生成的民间规范逐渐旁落，而且加速了民间规范体系的离散。同时，一些民间规范由于沿袭陈规旧章甚至成为陋习陋俗的载体，这不仅与经济社会发展的客观规律相悖，也反过来极大地制约了其自身的发展。基于此，民间规范与地方立法的良性互动，有助于在现代法治框架下实现民间规范的重新定位与自我改造，提升民间规范的规范化水平，改善民间规范“野蛮生长”的现状，推动民间规范的持续性发展。
另一方面，就地方立法而言，地方特色彰显不足。地方立法“照搬照抄”现象的普遍存在，不仅造成地方立法与地方实际相脱离，也使得地方立法因“不接地气”而实施效果不佳。马克思曾指出：“法典一旦不再适应社会关系，它就会变成一叠不值钱的废纸。” [18] 对此，民间规范与地方立法的良性互动，有助于推动立法者对民间规范的考察，使其了解在民间特定领域业已存在的规则，并将这些规则合理地融入地方立法具体规范的设计中，进而凸显地方特色，使不同的地方立法之间表现出一定的“区分度”，以实现地方立法的特色化发展。
首先，民间规范与地方立法在规范体系上具有对应性。所谓“互动”，就是指不同主体间相互作用并运动变化的过程。据此，只有存在地位相对独立且关系相互对应的双方或多方，才有可能形成互动。就民间规范与地方立法而言，两者在创制主体、制定程序、调整方式、规范效果等方面的差异，使它们分别构成了各自独立的创制系统。与此同时，两者又统一于行为规范之范畴内并彼此对应，使得两者的良性互动存在主体上交集的可能。
其次，民间规范与地方立法在地域范围上具有契合性。民间规范的形成与特定地方的人文社会环境息息相关，并以此地域界限作为其空间的效力范围。而按照克利福德·吉尔兹的观点，“法律就是地方性知识” [19] 。尤其是源于地方治理需要而产生的地方立法更集中体现了国家立法的“地方性”。民间规范与地方立法这种根植于地方、生成于地方并作用于地方的契合性，为两者的良性互动提供了特定场域，从而使两者的良性互动具备了空间上的可能。
最后，民间规范与地方立法在规范渊源上具有共同性。民间规范以习惯作为其重要渊源，这些反映生产生活经验与传统信仰的习惯被人们以口头或书面的形式予以表达、记载和传承而演化成民间规范。 [20] 同时，涉及重要社会事务的习惯“完全有可能被整合进和编入法律体系之中” [21] 。据此，习惯也会成为地方立法的渊源。这表明民间规范与地方立法所属的规范体系并非各自封闭的，共同的规范渊源使民间规范与地方立法得以进行沟通，从而为两者的良性互动提供了操作上的可能。
在正式展开本书论题的基本内容之前，首先要对本书论题中所包含的核心概念加以简要说明，并以此为基础对本书论题及其意义进行一番解说。对民间规范进行讨论时，首先遇到的是“什么是民间规范”的问题。无论是在理论研究中，还是立法实务操作中，“民间规范”“民间法”“习惯法”等概念总是存在一定程度上的混用，而概念的混用通常又意味着概念本身含义的模糊以及相关概念边界的不确定。民间规范的概念目前仍然存在很大的争议，其原因主要包含两方面。一方面，民间规范所涉及的内容较多，不同地区、不同文化、不同民族对于民间规范有不同的理解和表现形式，因此，民间规范的内容和形式本身就具有强烈的地域特征和民族特征。另一方面，学者们借助于不同的学说、视角，在对民间规范进行研究时，通常也会得到不同的结论。有些学者会将民间法、习惯法等统称为民间规范，即将民间规范当成一个高度概括性的概念，也有的学者将民间规范与民间法、习惯法等并列。由此可见，各界都对民间规范及其相关概念有不同的理解，因此在实践中，相关概念的混用也就不足为奇。
英语中的customary law是“民间规范”的典型表述，它在西方语境具有两种可能的表述。一种是基于大陆法系传统的习惯法，通常是指国家认可或由国家强制力保证实施的习惯，是人们共同信守的行为规则； [22] 另一种是基于英美法系传统的民间规范，它是指“对于一些非常重要的和内在固有的社会制度或经济制度，人们无论在实践中或在信念上都将其视为法律。民间规范以不成文法的形式代代相传，尽管它最终通常会被成文法典所收录” [23] 。不同于现代意义上的地方立法，民间规范属于与国家法相对立的一种非正式法律制度。立足于中华传统的礼治秩序，民间规范的产生与运行，并不主要依赖国家强制力，而是依赖传统的经验与道德。因为在传统的乡土社会中，道德约束的力量甚至远远超过公权力的约束。2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，这也意味着中共中央将上述社会规范纳入了全面依法治国的体系之中。尽管该文件在具体表述中，所用的是“社会规范”而并非“民间规范”，但根据上下文解释，这里实质上所表示的，便是本书所采用的“民间规范”。自此，民间规范在国家治理体系中的作用，逐渐得到更多的重视。
民间法、习惯法等形式，也都属于广义上的“法”，众多学者对之进行系统化的研究自然有其学术意义。但是从立法的角度看，刻意地区分民间规范、民间法、习惯法的文义区别或价值差异、历史逻辑等，并没有任何实际意义。从立法的角度看，民间规范、习惯法和民间法等，都属于与地方立法等国家法相对立的法律形式，因此，用“民间规范”这一术语对类似于民间法、习惯法、社会规约等概念进行统称，可以有效减少立法理论上的争议，从而降低立法成本。
图1-2 民间规范在地方立法中所占比重
本书是以问题为中心讨论民间规范与地方立法理论，对法律的理解已经超出作为国家制定法的“纸面上的法律”，转向作为判决依据的“实际的法律”，以及作为自发秩序规范的“生活中的法律”，是产生了实际的法律效力的法律秩序中所蕴含的行为规则。也可以认为，本书采用法律社会学的广义视角来理解地方立法与民间规范。因此，本书中所涉及的民间规范，也包括这种最接近风俗习惯的社会规范，因此使用一种广义的法律概念将此类民间规范纳入法的视野。不仅如此，本书对民间规范的考察，除了对少数民族习惯法以田野调查资料为基准外，对汉族习惯法将以清末民初民商事习惯调查中所载的传统习惯法为基准，因而有必要采取这样一种广义民间规范概念。当然，本书并不准备简单地宣布采取广义民间规范概念了事，而是将对既有民间规范概念及其所体现的分析框架作出必要的分析，并对民间规范的概念及其与相关范畴的关系作出实质意义上的界定与分类。
本章选取与民间习惯相关联的同义语词“习惯”“习俗”“惯例”“风俗”为关键词进行检索阅览，统计整理出若干涉及以上关键词的地方法规规章。