第二章
财政之现情

第一节
中央及各省财政之概要

第一项　中央之财政

溯自共和肇基，迄今瞬已五载。中央财政，时有变迁。初恃外赀以图存，继借内债以补苴。迨后原状恢复，解款渐增，备支政费，差足相抵，乃时变纷乘，大局震撼，用费骤加，财源顿涸，殆有岌岌不可终日之势。幸天相中国，大局复安。目前虽困于因应，将来犹可图自给，诚财政上之一大转机也，兹分述于后。

元年春，政府草创，军书旁午，因事支款，案牍阙略，稽考为艰。而其入款，如比国 借款125万镑，瑞记 第一第二两次借款75万镑等项，尚有不足，乃发给军需公债，以资挹注。未几南北统一，内阁改组，各署人员减给津贴。故除外债本息外，按月应支政费，仅须300余万元。部库直接收入，既属无多。各省协济之款，尤为仅见。而所恃为财源者，仅保商银行等数种小借款而已。入秋以后，中央行政常费，每月增至400余万元。适垫款及克利斯浦镑款，先后成立，部库得资周转。惟久涸之余，不久辄尽。中央于年底应付之赔款，仍未照偿。而各省应还之外债逾期未偿者，为数尤多。翌年春，南省军队，陆续改归部辖。而各部政费，复以俸薪照给，添办新政，稍事增加，故按月应支军政两费，增为500余万元。此外洋赔各款，积欠累累，计赔款一项，上年结欠200万镑。而洋款之过期及届期者，共590余万镑。各省历欠外债，又287万镑，综欠英金有1 100万镑之多。斯时入款之大宗，仅恃奉直齐晋等省之盐税。部辖之常税，及其杂款，尚不敷政费之需，遑论清偿债务耶。迨四月杪 ，善后借款告成，总额为2 500万镑，实收仅2 100万镑。限制用途，尤为严酷。其能由中央开支者，仅此四月至九月之行政费，约550万镑。余如偿还赔洋各款580余万镑，及各省历年旧欠、五国银行旧债，280余万镑，两项，概由银团划扣。而赔偿外人损失，200万镑。及裁遣军队费，300万镑。整顿盐务费，200万镑，数项，复均指有用途。既无通融之余地，复少灌注之巨金，旋赣宁事起 ，军糈 浩大。瑞记第三次借款，奥国第一第二两次借款，先后订定，共收350万镑。是项借款，半系购订军械，半系充作军费。钜款时增，而国家之元气已伤矣。当时编制二年度预算案，于岁入岁出两门，凡善后借款在年度内收支者，均经列入，故收支之数，骤增于昔，兹列表1-2-1如后。

以上两门，收支相抵，实亏8 520万5 640元，其收支情形，已详于岁入岁出国债等编，兹不赘述。而收支两数所以骤增之原因，实以善后借款。在年度内收支各款，均经列入之故。每月行政之常费，约700万元内外。按诸财政部编定之十二月份支付概算书内，外交部，计41万7 223元。内务部，计39万5 396元。财政部，计155万5 292元。陆军部，计357万6 587元。海军部，计67万4 232元。教育部，计16万2 438元。司法部，计14万4 503元。农商部，计22万4 412元。交通部，计10万3 447元，共725万3 530元，而军费一项，较诸行政费为多。至外债支出至30 073万余元之多，大半系偿还历年之积欠。而为善后借款内所明定扣抵者，其本年应偿之本息，仅15 000万元内外。以盐关两税抵偿，所亏尚少。若各省解款，有名无实，仅实收560余万元，而协济之款，中央亦以财政窘迫，仅于沿边各地，实发280余万元。此二年度中央收支之情形也。惟积亏过钜，周转维艰，财政部先订借奥国第三次借款，英金50万镑。次订中英公司借款，英金37万5 000镑。狄思银行借款，英金40万镑，或充购买军械之用，或备偿还旧债之需，旋又续借中法实业借款，及中法银行钦渝垫款，先后共收法金13 211万5 500法郎，用以兴办实业，间有余款，借补政费之不敷。至三年度预算案，中央支款，统照实支之数。凡新增事业各费，均经删除。盖持量入为出之义，欲图财政之改善耳，兹列表1-2-2于后。

以上两门，收支相抵，实盈2 547万7 158元。惟各部出款，列数过少。迨实支时，间有超过原数者。岁入内之印花税、烟酒牌照税、契税增收、烟酒税增收等项专款，又多未能征足。至解款一项，各省率未能如额，仅实收1 400余万元。而协济之款，中央亦以财政支绌，仅于沿边各地，实发300余万元。此三年度收支之概要也。先是财政部以解款专款两项，为中央入款之大宗。而自年度改照历年制后，四年分内所解之额，尤应重为规定，遂先与各省电商认数，迨至夏间，始将各省认定四年分解款专款额数，呈准施行，兹分列表1-2-3、表1-2-4于后。

以上两项，在初解款，系按各省预算盈余之数为额。专款，系以印花、烟酒牌照、验契、契税增收、烟酒税增收，五项预算所列之数为额。迨至四年，始离预算而另与各省商定，呈请施行。斯时内外政权，日臻统一，省吏于解款专款两项，类能按期照解。虽积威之下，间有立法过苛，致启商民之横议，然中央财政，赖有是项入款，渐呈巩固之象，苟能去其太甚，纳诸正轨，未斯非济时之策也。兹将四年五月二十八日批准之中央解款考成条例，附录于后。

中央解款考成条例

一　中央解款，系财政厅或分厅厅长专责，巡按使、都统、京兆尹、受特别委任监督财政者，均按本条例考成。

二　中央解款，每年应解总额，以大总统命令定之，由财政部按照每年应解总额，匀定每月报解之数，开具清单，通行遵照。

前项清单业经通行后，各省如有应增解款，得由财政部随时呈明，加入总额，更定每月报解之数，行知该省。

三　每月解款，以是月之末日为限。

四　各省如有奉大总统命令特发之款，指明在中央解款内拨抵者，应即遵令拨抵，仍随时电陈财政部备案，其未指明在中央解款内拨抵，及各省拨发财政部应行直接支出各款项，非呈明大总统批交财政部核准在中央解款内拨抵者，均不准拨抵。

五　各省解款，以交到金库之日，作为报解之日，其未设金库之地，以交到承汇商号电部复查无异，作为报解之日。

凡指明及核准拨抵，以实行拨抵之日，为报解之日，或以收款人报到收款之日，为报解之日，由财政部随事酌定。

六　各省财政厅或分厅厅长，中央解款，按月照数解清，每三个月为一结，由财政部呈明大总统存记，仍俟全年统计，呈请奖励。

其监督财政之长官，并由财政部同案呈请奖励。

七　各省财政厅或分厅厅长，中央解款，按照匀定每月报解之数，如有逾期不解者，应受下列之处分。

逾期一个月，减一月俸十分之二。

逾期二个月，减二月俸十分之二。

逾期三个月，减三月俸十分之二。

其三个月分文不解，及逾期至四个月以上者，免职。

八　各财政厅或分厅厅长，中央解款，每月解不足数者，应受下列之处分。

欠解不及一成，记过。

欠解一成以上不及二成，记大过。

欠解二成以上不及三成，减一月俸十分之一。

欠解三成以上，以逾期论。

其连月欠解应记过二次者，记大过一次，应记大过二次者，减一月俸十分之一，如违第四条之规定，任意将不应拨抵款项，及应解专款，混入中央解款内计算，以致解不足数者，仍按欠解实数，予以本条之处分。

九　各财政厅或分厅厅长，因解款逾期，受第七条之处分，其监督财政之长官，督催不力，应受下列之处分。

逾期一个月，减一月俸十分之一。

逾期二个月，减一月俸十分之二。

逾期三个月，减一月俸十分之三。

其三个月分文不解，及逾期至四月以上者，呈请大总统量予处分。

十　各财政厅或分厅厅长，因解不足数，受第八条之处分，其监督财政之长官，督催不力，应受下列之处分。

欠解不及三成，免议。

欠解三成以上，以逾期论。

十一　各省解款，每三个月为一结，由财政部汇案呈报，其应得第七至第十条之处分，俟奉明令执行。

其第一第二两个月解款逾期，或解不足数，于第三个月一并如数解足，所有应得处分，得由财政部酌量情形，于呈内声明应否免其执行，呈候大总统核夺。

十二　各财政厅或分厅厅长，中央解款，因有不得已之事故，事前声明未能如期照数报解者，应由财政部酌核，如实有事故，呈明备案，其未能如期报解者，至多不得逾二十日，限令报解，其解不足额者，至多不得逾十日，限令补足，如不能依限解足，仍照第七第八两条规定处分办理。

十三　各财政厅或分厅厅长，遇有交替，应各按在任日期，分别核计应解之数，按日摊算。

十四　各财政厅或分厅厅长，如遇有离任时，应得本条例减俸之处分，尚未执行，或执行在离任以后，应将议减之，俸如数缴出。

十五　以上两条之规定，对于监督财政之长官，得适用之。

十六　各省特别收入，经财政部呈奉大总统核定专案报解之款，得适用本条例考成。

各省特别收入，应分为经常临时两种，经常特别收入，应按每年征收总额，匀定每月报解之数，与中央解款，一体考核。临时特别收入，应按该项征收总额，酌定报解期限，与中央解款，一体考核。此项收入，如能超过核定征收总额，应将溢征银数，仍按额外征收条例，由部呈请奖励。

十七　本条例自公布之日施行。

以上各条，系参酌前清会典所载，直省应解正项京饷，藩司逾限处分，及现行之文官惩戒法，量为规定，除第十六条所引之额外征收条例，已于五年秋，奉明令废止外，余仍继续有效，兹将四年份国库收支实数，列表1-2-5如后。

以上所述，系四年分实收实支之情形。在元二三三年，先后举债至4万万元之多。各项政务，无一不与外债为缘。中央收款，几以外赀所入为大宗，识者痛焉。洎于四年，中央财政，稍形巩固。解款、专款两项，实收至3 600万元之多。而官产变价、烟酒公卖，两项收数，亦颇畅旺。集外省之财，供中央之用。收支相衡，差足自给，间或举办内债，以资挹注。然与前之纯恃外赀为生活者，已不可同日而语矣。至五年度预算案，中央收支各款，较诸三年度预算，稍有增加。惟以收抵支，尚不相悬过甚，兹列表1-2-6如后。

以上两门，收支相抵，实盈60万5 259元。惟细察其内容，岁入门内，除盐税、海关税、常关税、各部收入，四项收数，尚可征足外，其余各项，虚列之数颇多，兹分述如下。

一、烟酒公卖收入。烟酒公卖一项，将来逐渐推广，收入当不在少数。五年预算，原列1 168万元，然以军事影响，进行稍缓，上半年，仅收200余万元。下半年，虽稍有起色，亦只能收350万元内外。综计实收之数，约须亏短原额之半。

二、官产收益。此项收入，五年预算，原列1 705万1 808元。然官产变价，视金融之缓急为转移。际兹商业凋敝，银根紧迫，是项收入，至多仅能实收800余万元，亦须亏短原额之半。

三、中央解款。中央解款，为预算盈余省分，协济之款。五年预算，各省盈余之数，共为4 230万8 871元，旋各省纷请减免，财政部复另定解额，呈请施行。各省全年应解之数，共为2 573万6 600元，视诸原额，尚不足三分之二，兹列表1-2-7于后。

前项解款改定以后，适值大局震撼。各省解款，间多迟延。上半年财政部实收之数，共为865万7 415元，较诸改定之额，又短三分之一。近月以来，秩序虽已底定。惟如浙、湘、陕、粤等省，善后需费，恐难照解。预计全年实收之数，仅能及2 000万元内外，亦须亏短预算原额之半矣。

四、中央专款。中央专款，在四年时，原为印花、验契、烟酒牌照、契税增收、烟酒税增收，五项，故又称为五项专款。迨编五年预算，复添入田赋附税、所得税、牙税增收、厘税增收、牲畜税及屠宰税增收，均赋收入六项。连前计之，为项凡十有一，共为6 462万6 927元，旋各省多以派数过钜，难于照额征解为辞。而所得税、均赋收入，两项，复以时局不靖。人心浮动，奉令缓办。财政部遂另定专款解额，呈准施行，计各省全年应解之数，共为3 660万583元，视诸原额约损二分之一而弱，兹列表1-2-8于后。

前项专款，改定以后，正二两月，各省报解专款，尚属踊跃。三月以后，时政益棘，省吏纷纷电请缓解。除滇、黔、川、陕、浙、粤、桂等省，具有特别情形外，其余以苏豫两省欠解之数为独巨。截至六月底止，中央实收1 029万1 142元。近月以来，大局复安。各省报解之数，当可视前有增。惟南方各处，办理善后，需款尚多，其他各省，亦难如额照解。预计下半年内，中央仅可收1 000万元之谱。连同已解之数，约有2 000余万元，是尚亏短预算原额三分之二也。

五、公债收入。内债一项，五年预算，原定2 000万元。春夏之交，财政部以需款孔殷，即呈准举办内国公债，以2 000万元为额，旋疆吏纷请缓办，嗣虽开募，惟以民信不坚，金融多阻，应募之数，尚属寥寥。近月以来，政局渐定。财政部遂另定期限，通饬各省财厅劝募。预计年终，仅能募集1 000万元内外，约亏短预算原额之半。

以上五项，均系五年预算。关于岁入不尽可恃之情形，综计烟酒公卖、官产收益、解款、专款、公债，五项所亏之数，约共8 866万8 400余元，此岁入之概要也。至五年预算岁出各项，按其性质，可分为三。一、特种支款，专指公债支出而言。在以关盐两税作抵之外债，如洋赔各款、及伦敦新借款、善后借款等应偿之本息，年需8 798万6 903元，统在关盐两税项内划拨。此外非以关盐两税作抵之内外各债，如瑞记、奥国、中英、狄思、中法，各款，及其他内外债应偿之本息，年需4 969万6 630元。以盐税划偿后之余款抵充之，尚勉足敷用。二、经常支款，系指各部政费而言。外交部，计月需27万9 447元，以使馆领事经费为最钜。内务部，计月需38万2 870元，以警察经费为最钜。财政部，计月需159万1 369元，以公府、国务院、在京各机关、及优待经费，为最钜。陆军部，计月需500万元，以陆军部直辖各师、前军需局所属练兵费，及拱卫、禁卫、武卫、定武、各军经费为最钜。海军部，计月需45万5 597元。司法部，计月需10万零7 723元，而以审检各厅经费为最多。教育部，计月需18万5 329元，而以直辖各学校经费为最多。农商部，计月需88 688元。交通部，计月需99 906元。蒙藏院，计月需48 050元。总计政军两费，每月共需823万7 978元。陆海军费，占至545万余元之多。行政经费，仅及其半。况政费内优待费，又占74万余元，故真正之行政费，不过200万元内外耳。三、临时支款，专指临时新生各款而言。本年以时事多故，是项出款，较多于昔。预算所列预备金一款，恐不敷用。至协款一项，中央虽未按照预算，分别协济。然于沿边各地，及南方各省所接济之款，为数颇多，与从前情形，迥乎不同。此岁出之概要也。

综观五年度中央岁入岁出之情形，就形式言，以入抵出，稍有盈余。就实际言，岁入内约有8 000余万元之虚数。而岁出内均系必须支出之款，虽间有减少之处，然尚不足移补新生之费，约计本年所亏之数，将在8 000万元左右。近月以来，当轴昕夕擘画， 企图增入减出，以期收支之均衡，盖有以夫。

第二项　各省之财政

民国以还，各省财力较逊于昔。前清关盐两税，大半留归本省之用。迨善后借款成立，前项入款，概应另行存储。而外省骤少巨款，政务之设施，每为财力所限，不能依时兴办。至军费出款，又因时变迭生，师旅林立。所需之额，时有增加，多者几逾总额之半，少亦三分之一。军费既增，而他项政务遂不得不力从撙节，此各省财力不裕之原因也。二年度各省预算，系专就国家之出入编列，而地方收支各项，统不在内，岁入总数为17 678万2 801元。内以粤苏两省为最巨，各1 500余万元。川奉次之，各1 400余万元。浙省又次之，计1 300余万元。鲁、直、豫又次之，各在1 000万元以上。赣、鄂、湘均在700万元以上。晋、吉、皖均在600万元以上。闽、陕均在500万元以上。甘肃计400余万元。黑、桂均在300万元以上。云南、热河均在200万元以上。新、黔均在100万元以上。顺天、察哈尔，咸不及百万元。阿尔泰、绥远、西藏，等处，则因边氛不靖，毫无收入。其岁出总数为17 350万零1 978元，内以粤省为最钜，计1 800余万元。苏省次之，计1 300余万元。鄂、川均在1 000万元以上。直省，计900余万元。鲁、滇均在800万元以上。奉、豫、浙均在700万元以上。桂、晋、新均在600万元以上。赣、湘均在500万元以上。吉、皖、闽、陕均在400万元以上。黑、黔、热河、川边均在300万元以上。甘肃，在200万元以上。绥远，在100万元以上。顺天、察哈尔、阿尔泰、西藏均不及百万元。各省出入之数，既不相同，故盈亏亦不一致。直、奉、吉、鲁、豫、陕、甘、苏、皖、赣、湘、川、浙、闽等省，尚属有余，其他各省及特别区域，多系入不敷出。此各省收支之概略也，兹列表1-2-9、表1-2-10、表1-2-11于后。

三年度各省之预算，与前年度预算相同，仅就国家之出入编列。而地方之收支，概未增入。岁入总数，为15 749万7 668元。内如直、奉、吉、豫、苏、皖、赣、晋、陕、闽、粤、桂、川、滇、黔、甘、新、热等处，均较二年度预算所列之数为减，如京兆、黑、鲁、鄂、湘、浙及川边等处，均较二年度预算所列之数为增，岁出总数，为14 606万4 903元。内如直、鲁、苏、赣、鄂、湘、闽、浙、桂、粤、晋、川、滇、黔、新及热河等处，均较二年度预算所列之数为减，如京兆、奉、吉、黑、豫、皖、陕、甘等处，均较二年度预算所列之数为增。而有盈余者，仍为直、奉、鲁、豫、晋、苏、赣、鄂、湘、川、浙、闽、粤等省，其余各处，均有亏数，大体与二年度相同。惟各省盈亏之数，前后稍有增减耳，兹列表1-2-12、表1-2-13、表1-2-14如后。

五年度各省预算案，系合国家地方两次之出入，统行编列，与二三两年度预算，仅就国家之出入编订，而不及地方之收支者不同。故其岁入门内，如向归地方之田赋附税，及各项杂税，均经列入。而岁出门内，如向归地方之内务、教育、实业、财政，各费，亦经编列。此收支两数，所以较增于二三两年度预算之数也。岁入总数，为19 865万3 119元，岁出总数，为16 856万8 836元。直、奉、吉、鲁、豫、晋、陕、甘、苏、皖、赣、鄂、湘、川、浙、闽、粤等省，均有盈数。此外各省区，咸系入不敷出。而各省出入之数，所以较二三两年度预算有加者，并非新增之款，乃地方之收支合并列入之结果耳，兹列表1-2-15、表1-2-16、表1-2-17于后。

第二节
国家及地方财政之划分

第一项　划分之起源

前清光绪三十四年秋，预备立宪，朝野望治，宪政编查馆、资政院，会奏九年筹备事项内，有第三、第四、第五，三年，订颁国家税地方税章程之条，是为税项划分之滥觞。宣统年间，各省清理财政局，编订财政说明书。于税目之划分，论列特详。然其分类，大率专就税目之性质而言，初未议及政费之范围。民国元年夏，划分两税之议又起。江苏程督， 力主整理财政，须将国家地方之经费，同时划清界限。先述出款，如外债、军政、司法、及政官厅各费，应归中央担任，如民政、实业、教育，各费，应归地方担任。后述入款，如关税、盐税及其他各种税之属于间接者，应归中央收入，如地税，应归地方收入，由是分配。政费与划分税款，遂相提并论矣。嗣后各省函电交驰，互有主张，或趋重国家，或趋重地方，见解既属相歧，持论每多偏执。是年冬，财政部特设调查委员会，派员讨论，佥以分配政费。划分税款，尚有先决之前提，均应预为议定，兹将当时议定各项，分述如下。

（一）宜定国家与地方之界说。地方二字，原有两义：一、对于国家而言之地方；一、对于中央而言之地方。对于国家而言之地方，则地方者，专指地方团体而言，其义较狭。对于中央而言之地方，则地方者，不能专指地方团体，国家之地方行政区域，亦包括在内，较而论之，应从前解。何则，划分国家地方之主旨。原以划为国家税者，为国家之收入，充国家行政之用。固非专指中央所在地之行政，即各地方行政区域内之国家行政亦属之。划为地方税者，为地方团体之收入，专充地方行政之用。而地方行政区域之国家行政，则不属之。划分之后，使两者不相混淆，以各谋收支之适合也。

（二）宜定地方团体之级数。地方团体之级数，尚待省制规定。惟级数之多寡，与政费税款有关。级数多，则政务繁而经费增，级数少，则政务简而经费减，经费增则地方税自宜从多，经费减则地方税不妨略少，故级数之多寡，直接影响于地方财政，间接影响于国家财政，至深且钜。但省制议决，尚需时日。而划分政费与税款，又不容或缓。前清各省设咨议局，已具自治团体之雏形，而县及市乡，在历史上，亦久成地方之区域。惟有暂定地方团体，为省县及市乡之三级，以期有所根据耳。

（三）国家行政地方行政之范围。国家行政，与地方行政，之界限，照通例言，以利害关系全国及地方团体不能自谋之事，则隶诸国家。而其利害仅局于一方。或虽亘全国，而地方团体所能谋之事，则属诸地方。然划分之宽严，恒随团体而转移。我国今日中央集权、地方分权，两主义，亟宜并用，不可畸轻畸重。暂定外交、陆军、海军、司法，等项行政，应为绝对的国家行政。内务、教育、农商、交通、财政，等项行政，应以一部分属诸国家行政，一部分属诸地方行政。庶几国家之政务，集权于中央，地方之政务，授权于各省，而能收各自发展之效。

以上三端，系当时调查会筹议之情形，旋经部厘定国家政费、地方政费、国家税、地方税，各项章制，派员分赴各省磋商。而各省疆吏，间有以地方职权过狭，难期自治之发展，故前项章制，一时未能实行。翌年春，财政部改设国税厅总筹备处，旋呈颁国税厅筹备处暂行章程，同时又简放各省国税厅筹备处处长，设厅分科，专管国家之政费，及税款事项。而地方之政费及税款，仍归财政司主办。初行之时，国税厅与财政司，每以事权所在，多所争议。而国家地方之职权，实由此以判别焉。

第二项　税项之划分

整理财政之道，首在改良税制，改良税制之方，首在厘订两税。民国初年，旧章既废，新制未立，中央财政，既陷于困难之域，而自治行政，又亟待推行，经费亦须先为筹措，故宜厘定税目。举应属于国家者，作为国家税，由国家管理征收，应属于地方者，作为地方税，由地方管理征收。不然，则国家与地方之财政，永无划清之一日。权限一日不清，即整理不能着手，头绪久而益纷，弊害积而愈甚，安能有增加岁入之望，又安能使国家行政，与地方行政，同时并进哉。二年冬，财政部以时势所趋，两税应早划分，遂订定国家税、地方税法草案。翌年，复于原案稍事修正，以资遵循。慈将修正原案，录之如下。

一　现行税目之划分

（一）下列各项，定为国家税。

1．田赋

2．盐课

3．关税

4．常关

5．统捐

6．厘金

7．矿税

8．契税

9．牙税

10．当税

11．牙捐

12．当捐

13．烟税

14．酒税

15．茶税

16．糖税

17．渔业税

（二）下列各项，定为地方税。

1．田赋附加税

2．商税

3．牲畜税

4．粮米捐

5．土膏捐

6．油捐及酱油捐

7．船捐

8．杂货捐

9．店捐

10．房捐

11．戏捐

12．车捐

13．乐户捐

14．茶馆捐

15．饭馆捐

16．肉捐

17．鱼捐

18．屠捐

19．夫行捐

20．其他之杂税杂捐

二　将来新税之划分

（三）下列各项，定为将来应设之国家税。

1．印花税

2．登录税

3．继承税

4．营业税

5．所得税

6．出产税

7．纸币发行税

（四）下列各项，定为将来应设之地方税。

（甲）特别税之税目

1．房屋税

2．国家不课税之营业税

3．国家不课税之消费税

4．入市税

5．使用物税

6．使用人税

（乙）附加税之税目

1．营业附加税

2．所得附加税

3．地方特别税及附加税之制限

（五）地方特别税，有妨碍国税者，财政部得禁止其征收。凡特别税，经财政部认为不正当者，亦同。

（六）凡地方附加税，不得超过左 之制限。

1．田赋附加税，不得超过百分之三十。

2．营业附加税，不得超过百分之二十。

3．所得附加税，不得超过百分之十五。

（七）遇有特别事项，须增加附加税之成数时，非经财政部认可，不得超过前条之制限。

附则

（八）第三条所列各税法，另以法律定之。

（九）地方税之分配，由地方团体自定之，仍由该管地方官吏，报国税厅查核。

（十）俟新税法实行时，凡旧税，无特别保存之理由，且与新税相抵触者，应即废止。

以上十条，系国家税地方税草案之全文，当时财政部筹议原案之理由，约分四端，兹详述如下。

（一）现行之税目亟宜划分也。现在国内所有税项，在赋税系统中，惟收益税，与消费税，稍稍发达。而营业税、行为税，与所得税，尚在萌芽时代。赋税系统既未完备，则国家与地方税之划分，自不能尽据乎纯粹之学理。而参酌事实以行之，或亦不失为因时制宜之道。田赋、盐课、关税、常关、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税等，或历史上久认为正供，或性质上不宜归地方，故本法有第一条之规定。商税、牲畜税、粮米捐、土膏捐、油捐、船税、杂货店捐、房捐、戏捐、车捐、妓捐、茶馆捐、饭馆捐、肉捐、鱼捐、屠捐、夫行捐，及其他杂税、杂捐等，或本属国家税之一，或向为地方之财源，以其参差零星，性质上应归地方团体，故本法列入地方税内。至田赋一项，向来带征各款，本含有地方附加税性质，惟名目既属不一，额数亦有多寡，错杂纷纭，已达极点，故本法于地方税内，设田赋附加税。举凡带征名目，概与删除，庶可省计算之劳，而收划一之效。

（二）将来之新税宜预为划分也。现在中央与地方之财政，同处于匮乏之境，仅就现今固有之税目而划分之，非仅中央政费日益膨胀，终岁收入，万难敷用，即就地方团体论，其自治行政，亦随岁月而增加。区区收入，又岂能足供其用。值此民力凋敝之秋，固未便遽议增税，以竭税源。而将来元状回复之后，添设新税，实为不可缓之事。印花税、登录税、继承税、营业税、所得税、出产税、纸币发行税等，各国均定为国家税，行之已久，且认为良好之税源，故本法第三条，定为将来应设之国家税。房屋税、国家不课税之营业税、国家不课税之消费税、入市税、使用物税、使用人税等，或性质上宜为地方财源，或征收上宜归地方经理，故本法第四条，定为将来应设之地方税。至施行营业、所得两税时，若不予地方团体以设附加税之权，则调查匪易，隐匿自多。故本法仿照日法制度，于地方税内，许将来得设营业所得附加税，以期推行无碍。

（三）地方特别税及附加税宜设限制之条也。地方团体，虽有课税之权，而所课之税，政府若认为不正当者，得禁止其征收，此为各国之通例。盖地方所征课之税，虽不至远违乎本地人民负担之力，然往往囿于地域之见，与国家所定之政策，有所妨碍。故本法设第五条之规定，以预防其弊。日本地租附加税，其最大限，为百分之三十二，营业附加税，其最大限，为百分之十一，所得附加税，其最大限，为百分之四。法国虽无所得附加税，而地租及营业两税，各地方团体均设附加税。我国自治，尚在幼稚时代，经费均甚竭蹶，附加税之制限过宽，固足减正税之收入，而过严，复足妨自治之发展，斟酌再三，似以仿照日制为宜，故本法有第六条规定。

（四）将来新税施行时重复之税目宜同时废止也。夫重复税，违乎公平之原则，理财者所当力避。盖同一课税物件，而征二次以上之税，负担过重，必致枯竭税源，源竭而税亦无由附丽矣。各国于添设新税时，必废止类似之旧税，以纾人民纳税之力，职是之由，故本法有第十条之规定。以上四端，系财政部厘定原案主要之理由。是项草案，通行各省后，疆吏电请酌改原案者颇多，而坚持漕粮应归地方之说，以江苏为最著。初程督致电国务院、财政部，略谓部拟税目，大致不甚悬殊，自应遵照，候院议决。惟漕粮一项，其性质同于贡献，负担本不平均。浙省有漕各县，不认完纳，争持甚烈。苏与浙邻，虑受影响，若归入中央，适贻人民口实，将来断难持久，不若还诸地方，事理较顺。如全案业经交院，应请另行提出声明，以免窒碍。旋经部复，现在浙省漕粮，已由朱督与省会协商，每石改征抵补金四元，即由本部提交院议，俟议决后公布施行。苏省似不至再受影响，所有苏省漕粮，仍拟列入国税，以归划一。二年二月，程督又电国务院，称苏省众议院及省议会议员，在宁开恳亲会，议决漕为江浙所独有，人民担负太重，自应留充本省经费，免筹他税，并电达参议院主持等语。正值内外争执之际，热河熊都统上大总统函，国税性质，约有三要素：一曰、简单，二曰、统一，三曰、平均。钱粮地丁，尚兼三要素之义，若漕折一项，各省互有多寡，人民负担不均，归之地方税，似为相宜，地方多一入款，国家少一补助，仍属中央之利，倘斤斤计量，势必中央与地方日生恶感。他种新税，更难施行，因小失大，甚非所宜。同时苏浙绅士，吴廷爕、陈汉第、张一麟等，上大总统说帖，略谓漕粮一项，江浙为独重，倘必令照征，悉解中央，或划归中央支配拨用，恐中央不能得收入之实益。而地方转得借口减轻输纳之负担，为保存旧税计，为顺从舆情计，可分两法：一、此项漕粮收入，于国家财政未经整理以前，由地方征收，暂时划抵中央，负担地方行政之费。二、俟国家财政整理后，有新增各税，足抵漕粮收入时，即纯然划归地方行政支出，似此办法，漕粮不致废止，中央地方，两有裨益，利害所关，宜权轻重，乞发下财政部核议，等语。旋由国务院，将前项电文、函稿、说帖，交部核办，嗣经财政部分别核议，拟具说帖，呈复大总统，仍以维持原案，将漕折列入国税为主旨，兹录原文如下。

窃查上年十一月，程都督致国务院皓电。本年二月，程都督等致国务院江电。二月十二日，熊都统上大总统函一件。吴廷爕等，上大总统说帖一件，先后俱由国务院交部核办。细阅各案，其主张苏省漕粮，应划归地方税则一也，惟办法略有不同。而所持之理由，又多大同小异之处，兹应即其所持之理由剖释之，再详陈其办法之当否，以明本部划分宗旨之所在，谨分别缕晰言之。查程都督等所持之理由，约可分为三端：一、学理上之理由，即谓苏漕，为不普及不公平之负担也。程都督等江电，称苏省议员恳亲会，提议漕为江浙所独，人民负担过重，等语。殆以漕为违背租税普及之原则也。程都督皓电，称漕粮一项，其性质同于税率，其负担本不平均，等语。熊都统函称，漕折一项，各省互有多寡，为国家收税人民负担之最不平均者，等语。吴廷爕等说帖称，全国漕粮所入以江浙两省为最多，等语，殆以漕为违背租税公平之原则也。此为学理上最有根据之理由。其次体制上之理由，即谓苏漕非民国所宜有也。吴廷爕等说帖，称漕粮为帝政时代天庾正供。此项名目，在民国本无存在之理，系属不可恃之税源，等语。殆以前请漕米，专供上用，故国体已更，此制即当改革也。又次为事实上之理由，即谓苏漕不归地方，势必牵动税制也。程都督皓电，称浙省有漕各县，不认完纳，争持甚烈，苏与浙邻，虑受影响，等语。吴廷爕等说帖，称上年各省议会，已创废止收漕之议，浙省且议决停收，嗣又改名抵补捐，暂行征收一次，仍不免再生争议，若划归地方，或因维持本省收入起见，尚可不至废止，等语。殆恐以苏漕而牵动浙省之抵补金也。吴廷爕等说帖，又称中央若争此不可恃之漕粮，而地方议会，变本加厉，复创地丁一项，亦尽划归地方之议，国家经济，更形支绌，等语，是又虑以苏漕而牵动田赋全体也。以上三种之理由，于学理上、体制上、事实上，俱有实在之关系。唯本部尚有须详细剖陈者。自学理上言之，谓漕粮为不普及不公平之租税者，疑漕为江浙之所独，而江浙人民负担特重故也。然前清旧制，征漕省分，计有江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、山东、河南八省，漕固非江浙之所独也，但江浙之改折最后耳。征漕者，虽仅八省，而征米者，无省不然。但有起运之省，指名为漕耳，不得以苏漕为不普及之证明，不待智者知之矣。至于负担不平均之一语，必以征漕八省，此较江浙两省漕额较多，为借口。查前清户部则例，载江南苏松粮道属，额征正兑正米103万余石，改兑正米9万余石。而其余各省漕额，均不及此数，似乎轻重悬殊矣。然此乃配赋额之多少，非负担公平与否之问题也。吾国旧制，无论丁粮漕项，均用配赋法，即预定一总额。而配赋于各省，省又配赋于各府县也。负担力大者，故配赋额多，负担力小者，故配赋额少。非此省配赋额较多于彼省者，即指为不公平之租税也，即让一步言之。江浙之漕粮，配赋额与负担力，不能相等，此诚为不公平之租税矣。然前清旧制，东南赋重役轻，西北赋轻役重，此中调剂之宜。又自有道，不得遽指一端而訾议之。更让一步，而尚有不公平之处，则又整理田赋之问题也。今值划分税项，若以此争执，则所有租税。省与省不同，县与县互异，即至一乡一镇，亦有参差，群起效尤，不堪其扰。此学理上之理由应为剖陈者一也。至于体制上之理由，谓漕为天庾正供，不宜存在于民国，此殆未究漕项之用途欤。若漕米全供太庙之粢盛，宫廷之玉食，则帝政已废，此制自随而消灭。然旧制漕米之用于以上二项者，不及十分之一。而其余充兵米、甲米者，居最多数，官俸米、慈善米、司狱囚粮、蒙古王公各口粮、俸米等，均有定额。要言之，则国家行政之所需也。夫国家行政之所需，以实物颁给者，经济幼稚时代所不免也。若谓其与国体有关则误矣。然今则江浙漕项，亦已一律折征。而各项兵米等，又将全行折放，以固有国家之所入，充国家之所用，夫复何疑。若谓漕为天庾之供，例应废止。则各省地丁盐课，及关税，项下，准其开销贡品，报效织造者，今既帝制颠覆，亦应一律蠲除耶。此体制上之理由应为剖陈者二也。最后为事实上之理由，谓漕项不归地方，势必牵动于浙省之抵补金，及田赋之全体。夫田赋应否归于地方，其应归于国家，系有何种之理由，此本部当另为议案。而待决于国会者也。浙之抵补金，既经参议院议决，征收一年。至一年以后，应否继续，亦系国会待决之一事。苏漕性质，本与浙漕相同，俱在田赋之内，计辛亥预算草案。田赋一类，内列漕粮1 694万余元。若苏倡于先，各省起而效之，则国家即亏此1 694万余元之收入。本部所虑影响牵动者，固在此不在彼也。此事实上之理由应为剖陈者三也。以上三种理由，既经剖陈于前，则其主张办法之当否，似不待解而决矣，兹不厌烦详，应综核其办法，分为三端研究之。一（甲）种办法，以漕粮作为地方收入也。江苏程都督皓电，称苏漕若归入中央，适贻人民口实，反致两俱无着，不若还之地方，征收较易，等语。熊都统函，称因势利导，举漕粮归诸地方，地方多一入款，国家亦少一补助，等语。此皆主张以漕粮作地方收入者也。二（乙）种办法，以漕粮作地方费用也。江苏都督江电，称议员恳亲会，提议漕为江浙所独，自应留充省经费，免筹他税，等语，即系乙种办法之主张。三（丙）种办法，以漕粮暂抵中央负担地方行政之经费，俟将来改作地方行政支出也。吴廷爕等说帖，称应分两层办法。（一）此项漕粮收入，于国家财政未经整理以前，由地方征收，暂时划抵中央负担地方行政之经费。（一）俟国家财政整理后，有新增各种税项，足抵漕粮收入时，即纯然划归地方行政支出，等语，即系丙种办法之主张。查甲种办法，自地方收入方面言之，乙种丙种办法，自地方支出方面言之。持论不同，而其注重于地方则一。今欲研究其主张办法之当否，当先问其所指地方之意义。甲种丙种之所称地方，及乙种之所称省经费，若指地方自治而言，谓漕粮应为地方自治之收入。而供其支出，则与本部之宗旨大异。而不然者，省行政即地方行政，亦即国家行政。省经费即地方经费，亦即国家经费，彼以漕粮留为地方收入，充作省经费者，不过名义之不同，其实际与本部之划作国家收入留充国家经费之宗旨毫不刺谬。若实际归诸国家，而名义归诸地方，则将来办理预算，既多窒碍，管理征收，亦不分明。设地方自治团体，因误会而起争端，更又何说以解之。故本部对于三种之办法，无甚轩轾，而划分之宗旨，必留归国家者。虽曰名义之争实有慎重之意，故综其颠末，详悉陈之。

是年夏，财政部编订二年度预算册，即按照草案办理。苏省所送预算分册，将漕折归入地方，经部重为订正。三年夏，续办三年度预算册，亦照旧制分列。旋又以国用日增，财政困难，地方税划分之后，所办自治、学堂、实业，等项，徒有其名，多无实效，呈准取销国家税地方税名目，统由主管财政官署支配。嗣后各种税款，复归统收统支。两税分合之情形，其大略盖如此。前清各省，虽尚有内销外销之分，迄是而无论何款，均须报部核销矣。四年冬，财政部编订五年份预算册，将原有之地方入款，一并列入。五年八月，众议院建议，恢复二年时财政部所修正厘订之国家税地方税法草案，旋经国务会议议决，由部通电各省。国家税、地方税，仍照前项草案办理，其民三预算未列之收入，为民五预算列入国家岁入者，仍暂依民五预算办理。至各省应解中央之解款及专款，仍照现在定额，如数报解。国税内如有不敷，酌量由地方税内协拨。俟两税划分确定后，再另定办法。自是各种税项，复由合而分，渐复二年之旧矣。

第三项　政费之划分

考划分政费，乃随厘定两税而生，划归于国家之政费多，则国家税之范围宜广，而地方税之范围宜狭。划归于地方之政费多，则地方税之范围宜广，而国家税之范围宜狭。故厘定两税，当视划分政费之多寡为衡。民国元年冬，财政部曾定国家地方政费之标准，为内外编订预算之依据，兹分述如下。

甲　国家费之费目

一、立法费。此项专指国会经费而言。至省、县、市、乡，立法机关之经费，不在此限。

二、官俸官厅费。此项以属于官治行政之职员俸给，及公署费用为限。自总统府、国务院、都督府、省长署、及县知事署，均属之。

三、海陆军费。海陆军费为国防所需，故无论为中央所在地之海陆军费，或外省之海陆军费，统由国家预算内支出。

四、内务费。内务行政，大半属诸地方团体。然如国都所在地，及省城商埠之警察，与内务部直辖之内务费，统由国家预算内支出。

五、外交费。外交以国家为主体，故无论为中央所在地之外交费，或外省之外交费，统归国家预算内支出。

六、司法官厅及监狱费。司法独立。久成各国通例，且以保障人民生命财产，故全国各地之司法费，亦应统由国家预算内支出。

七、专门教育费。此项仅限于教育部直辖之机关。国立专门以上学校之费，至省立、县立、各学校之费，则不属之。

八、官业经营费。邮、电、路、航、山林、矿业，及各部直接经营之官业等所需之费，均从国家预算内支出。

九、工程费。此项专指重大工程而言，如河工经费等是。盖其工程之利害，亘及于各省，故经费由中央支出。

十、西北拓殖费。西北拓殖事业，非仅仅增进西北之生产力，其利害亘及全国，故其经营费，当从国家预算内支出。

十一、征收费。此项仅指征收国家入款所需之经费而言，至地方收入之征收费，则应由地方经费项下支出之也。

十二、外债偿还费。外债关乎国家之信用。凡中央政府自借之外债，皆由国家预算内支出。至各省自借之外债，则不属之。

十三、内债偿还费。此项仅限于政府公债偿还费，而地方公债偿还费，则不属之。

十四、清帝优待费。优待费载在条约。而此项条约，既以民国为主体，则其经费应由国家预算内支出。

乙　地方费之费目

一、立法费。此项专指地方议会之经费，而国会费不属之。

二、教育费。此项除教育部直辖机关，及国立学校外，凡专门教育、普通教育、义务教育，诸费，均应由地方支出。

三、警察费。警察为保持地方治安而设，除京城、省会、商埠、所需之警察费外，其他警察费，应由地方支出。

四、实业费。此项除中央所营之实业外，凡农、工、商，各业，由地方团体自办者，均由地方支出。

五、卫生费。卫生行政，系保卫地方人民之生命，其费自应由地方支出。

六、救恤费。救恤行政，系减轻地方人民之困苦，其费亦应由地方支出。

七、工程费。此项除国家所营之工程外，凡地方团体经营之工程，其费均由地方支出。

八、公债偿还费。此项仅限于地方公债之偿还费，至政府公债之偿还费，则不属之。

九、自治职员费。此项如市长、乡董之薪水等是，而与立法费有别。

十、征收费。此项专指征收地方收入所需之费，至中央收入之征收费，则不属之。

以上各端，系财政部厘定国家政费与地方政费之标准。至地方各费内，何者属于省，何者属于县及市乡，统由各级地方团体自定之。二三两年度预算案，均照此分编。国家岁出预算案，交国会议决。地方岁出预算案，交省县各级议会分别议决。迨三年春，国会停职，地方议会，亦遂中辍。六月，财政部呈准取销国家税地方税名目，而地方应支各款，亦改归财政官署一并支配。四年冬，续编五年份预算案。凡属国家及地方原有之出款，统归编入。惟款项之下，遇从前属于地方者，间在说明栏内择要声叙。五年八月，国会重行召集。九月，财政部规定暂时办法。凡各省办理岁出预算，应按照民国三年核定预算案内之费目办理。经国务会议议决，通电各省照办。此国家地方政费分合之源流也。

第四项　地方财政之收支

前清各省财政，在初收支款项，均须年前列入估拨册内，依限达部，为编订黄册之用。咸同以来，时事多故，疆吏以军糈紧迫，每多就地筹款之举。而原有之款，则仍遵照旧制奏报，谓之内销款项，其新生之款，则由各省自行核销，谓之外销款项。而外销各款，不尽为地方政务之用，核与今日地方税之性质，殊难强同。至光绪季年，度支部派员清理财政。外销各款，始与内销各款，同入奏册，然尚未和盘托出也。宣统年间，划分国家地方两税之议起。三年预算案，地方收支，仍系合编。四年预算案，虽系分编，而地方预算册由各省自定，迳交咨议局，畸零分散，无从汇集。民国以还，财政部先订国家政费地方政费之标准。次定国家税地方税法之草案，故二三两年度之预算案。各省于地方岁入岁出之预算，均系分编，一份送部备查，一份交省议会议决。综计全国地方预算，属于二年度预算案者，岁入为3 866万8 745元，岁出为5 931万9 863元，以收抵支，不敷甚巨。因当时各省官绅，力谋自治之发展，兴办之事较多，故致入不敷出也，其属于三年度预算案者，岁入为3 849万9 332元，岁出为3 232万531元，收支相抵，尚有盈余。以是时地方议会奉令停职，自治事宜，间多缩小，故入多于出也。四年冬，办理五年份预算案。省地方收支各款，统经全数编入。惟册内关于地方提入之款，均经于说明栏内声叙，兹特分别提出，统计岁入为2 737万6 516元，岁出为1 883万996元，较诸三年度地方预算案，岁入岁出所减甚钜。盖当时承中央集权之余，自治事务，益为式微，亦时运使然也，兹将历年地方财政之岁入岁出，列表1-2-18于下。