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明代的财政体系可以分为中央财政管理体系和地方财政管理体系。中央财政管理体系分为两部分，即国家财政和皇室财政。在国家财政中，中央财政管理中枢机构为户部，设尚书一人，正二品；左右侍郎各一人。自洪武二十九年（公元1396年）起改户部十二属部为十二清吏司，直到宣德十年（公元1435年）户部设十三清吏司，分管各省赋税，每清吏司下属民、度、金、仓四科。中央户部在各省还有派出机构，如都转运盐使司、盐课提举司、市舶提举司等。明代的地方财政管理体系分为两部分，其一是省、府、州、县等各级部门及所属财政机构，其二是由中央直接领导的专职财政机关。
明代的财政制度大体上可以分为财政管理制度和财政收支制度。财政管理制度的核心内容是起运与存留。起运是指按中央指派，各司、府、州、县定期定额将赋税运至中央及九边的仓库。存留是指一部分赋税由地方做常规支出，存留主要源于夏税秋粮、盐课、户口盐钞、商税、卫所屯田存留等。明代政府财政收支的运行基本呈现由上到下，层层向下传达政策命令，最后由地方执行的过程，这一过程最终落脚到明代政府的基层组织来组织收入。收入组织完成后，由中央和地方根据自身的财力组织安排支出，其中最主要的是由皇室和户部来安排。从决策过程看，明前期大学士参与财政事项的决策，草拟诏书供皇帝参考。宣德年间内阁获得票拟权。嘉靖年间，内阁权力进一步扩大，获得用人权。作为财政中枢，户部也具有一定的决策权。决策下达之后，最终由地方政府执行
。
提供公共品是政府的重要财政职能之一，古今中外概莫能外。平新乔（2018）指出，从公共品的性质来区分，公共品可以区分为全国性的公共品、准全国性的公共品以及地方性的公共品。全国性的公共品是指那些可供全国居民同等消费并且共同享受的物品，比如国防。准全国性的公共品是指不同地域和行政区的居民在对可以共同享有的消费上不是机会均等的，比如教育。而地方性的公共品则包括救火设施、地方治安力量等
。而从财政的角度来看，道路和驿站无疑是财政系统中的重要组成部分之一。
在明帝国时期，西汉时由桑弘羊提出的均输和平准等政策继续得到推行，并获得了一些显著的成果，比如稳定主要商品的市场价格、通过国家干预消除与贫困有关的问题等。而为了促进这两个系统，明朝在基础设施建设上投入了大量资金，具体来说，就是道路、运河和驿站。这可以看作是国家力量的另一个重要优势。毕竟，无论在西方还是东方，“商人的市场化计算都需要更频繁、更准确的远距离事件信息” [13] 。道路和邮局等基础设施无疑是必不可少的，尤其是对商人而言。
公共产品历来不太可能由私人负责建造，因为个人缺乏动力，同时也担心“搭便车”这样的问题。蒙古人统治时期的元朝，在国家的努力下，首都附近的一些驿站已经可以“提供梨、木瓜等新鲜水果”。而到了明朝，道路和驿站都“密密麻麻，包括边境地区”，“主要交通干道沿线的一些豪华旅舍看起来高档且有品位”
。还有一个与“从十四世纪开始”出现在欧洲的商人组织的“基于商会的通信系统”非常相似的系统在明帝国也出现了
。其背后亦有明廷代表的国家力量。
当然，公共品如道路网和驿站的建设，民用只是其次的。其最主要的目的，仍然是服务国家和国家财政。比如，粮食的转运，通常一州一县要承担十多个单位的需要，边区一个军事单位的粮食来源可能来自十来个或二十个不同的县份
。因此，全国错综重复的输送线肯定需要全国道路网的建设作为支撑。
而邮驿系统的建设显然也和国家财政息息相关。明代中后期，频频出现财政危机，张居正是想借此节省开支（改革后全国邮驿经费减少了三分之一）。到了明代末年，内外交困的崇祯帝朱由检又面临着极端财政危机，这时给事中建议他裁撤天下驿站，每年可以因此节约30万两白银。大喜过望的崇祯帝立即下诏付诸实践。不过在遭裁撤的众多驿站工作人员中，有一人叫李自成。如果知道这一点的崇祯帝，或许会对自己的决定略有后悔吧。
因此，至少在某些方面，国家垄断可能并不像许多学者声称的那样邪恶。正如桑巴特所说，“国家天然拥有支撑商业活动所需的必要组织。在这方面，国家相对于私商的优势不言而喻。国家已经准备好了各种行政机器；而私商必须首先思考如何提供这些”
[14]
。但是，从整体商业发展和国家与商人的关系来看，国家干预的主要制度弊端依然存在。这些政策的根本目的是增加“中央和王室”的财政收入。
类似于哈耶克的著名断言，“任何试图转向中央计划经济体系的危险在于，经济权力的集中可能导致政治权力的集中”
[15]
。中国古代的“计划经济”在短时间内增加了国家的财政收入。然而，当政治权力完全篡夺通常由市场机制发挥的监管作用时，拒绝自由市场在商业中的作用就相当于剥夺了私商的机会。这对于经济和商业的发展而言其实是有害的，更进一步，它将反过来影响国家的财政收支。我们将在第二章中展开这一点。
明代的财政改革主要有宣德、正统年间周忱在江南的改革、景泰至正德年间的赋税改革、正德至隆庆年间的“官民一则”的田赋改革、万历年间的“一条鞭法”等。明代的徭役制度的复杂性为学界所公认，具体来说，在“一条鞭法”之前，还曾有过均徭法改革、十段锦法改革、一串铃诸法改革等。
其中以明代万历年间内阁首辅张居正推行的一条鞭法改革最广为人知，是中国财政史上的重大变革之一。所谓“一条鞭法”，就是将赋税徭役的各个项目合并为一条编派的意思。即“以从前均平、均徭、民壮、驿传诸色目太繁，不便缴纳，因令天下州县于丁粮中会计各办额料，通融征解，其诸色目一概归并”；“不别立四差名目”。但是，要将不同的税赋和劳役项目合并起来，必须以各项赋役的征收缴纳手段、征派原则和方法都统一起来为前提。因此，围绕着合并编派这个中心内容，一条鞭法包括更为广泛的内容。
首先，赋役征纳全面折征白银，“一切编银”，“派银上纳，官自雇役”。其次，取消了原来均平、均徭轮年应役的办法。其中，均平改为“通县岁派，不专出于见役”，均徭亦“以通县丁粮均派”，“向皆役于十年、五年、三年者，岁编之”。最后，摊户役于田赋。这主要是通过改变差役课税客体实现的。一条鞭法改革之前，四差的编派对象是由人丁事产（主要是田地）构成的户，户是基本的课税单位，人丁事产系于户下，作为户等高低的依据，并进而成为赋役轻重的标准。每一户差役是固定的。这些原则反映了四差在性质上是一种以人丁户口固着于土地之上的关系为基础，以自给自足经济和职业世袭分工的里甲制度为支柱，带有浓厚的劳役制度色彩的征派。在一条鞭法下，四差一例按照人丁土地征派银子。按人丁多少课证丁税，按土地多寡课征地税，体现了人丁和土地相结合的“户役”，由此分解为“丁税”和“地税”。于是“户”在税收中不再作为一种课税单位，“至万历间编赋役全书，遂以丁口名，而户之称渐泯”。也就是说，在税册上统计户数已经失去了实际意义。
此外，由于各项赋役都折征银子和合并起来编派，征收和解运手续因此而大大简化。原来由见年里长逐项催征，人户不胜烦扰。随着赋役完全货币化，税额也有了确定的数字。就可以由纳税户亲自上纳。因此，一条鞭法明确规定，“令民亲自秤纳投柜，毫厘不干里书之手”，同时又规定了每年税银分为若干限完足。赋役的解运也因以银子为征纳物而大大减轻了运输的劳费，从而一条鞭法之后，确立了官收官解的制度
。本书将有相关章节就一条鞭法的内容作进一步展开。
明朝的监察体系主要由都察院、六科和提刑按察司组成。其中，都察院的前身是明初几乎完全复制了元朝监察机构的御史台，洪武十五年（公元1382年），御史台改名为都察院，设置左右都御史、左右副都御史等职位。其中，都御史的品级为正二品。高度集中的监察机制得到了皇帝的支持，因为不同于内政和军事机构，它的集中管理无法对皇权造成威胁，反而有助于制约内政和军事机构，这对皇帝是有利的。而且，在官员的监察方面，监察御史是独立的，直接为皇帝服务。六科分吏科、户科、礼科、兵科、刑科、工科，各有都给事中一人，左右给事中各一人。各科在明朝鼎盛时期不过十人，而到了明朝后期最多的一科也不超过七人
。
正如之前很多朝代一样，在明代上级官员对下级有监督权，还有政绩评定权，可以说，下级的命运——升降荣辱等都由上级决定。洪振快（2014）提出了一个很有意思的“亚财政”概念。他指出，一个下级如果只知道自己闷声发大财而没有考虑到上级的福利，那么他的官位肯定是保不住的。事实上，明朝的很多事例告诉我们，对下级官吏的“贪污”行径上级是完全清楚的，上级之所以没有摘去下级的“乌纱帽”，那是因为上级和下级之间是有默契的，双方就“贪污”所得财富的分配已经达成一定的协议，并且长期以来已经定型化，成为一种类似“制度”的东西。这种“第二制度”在财政上表现出来，就是官场除了有一套国家的正式财政制度之外，还有另外一套不怎么正式的财政制度，即“亚财政”，可以理解为次生财政、第二财政、非正式的财政。之所以认为它是一种“制度”，是因为它的确就是制度，而不是官吏的个人行为
。从明帝国“亚财政”的规模来看，老百姓的实际负担可能是法定负担的两三倍
。
李金华（2004）、蒋大鸣（2019）等前辈学者对中国古代的财政监管制度史作了非常系统的梳理。本节主要是对明代财政监管和审计制度的概论，其中与本书主题相关的是以国家审计制度、财政监察、市场监管、官员监管和审计为主的内容，具体内容将在后面章节中逐章展开。
明代的财政监管制度大致可以与现代的审计制度类比。“审计”一词在近代中国以前并不存在，不过财政监管和审计在我国的历史的确是源远流长。早在西周时期，国家财政监管就在我国产生了，其标志是“宰夫”一词的出现。在周朝官制的天官系统中，大宰、小宰和司会等官职就都与审计职责有关。大宰有“八曰官计，以弊邦治”的审计职能，并且每三年要对各级官吏进行一次全面考核。小宰协助大宰受计，并负责以会计文书为依据批准财务出入事项。小宰的属官宰夫是当时官厅审计的主持者。他不掌管财务收支，只负责对各官府的财政收支进行全面审查，就地稽查财务收支情况，监视群吏执行朝法
。这些可以说是我国审计工作的萌芽。
而中国不同时期的审计名称亦经历了演变和发展，而其不同时期的名称并非随意给取，都是有其特定的内在含义的。比如，早在舜禹和夏周时期，当时的审计活动称为“考”，指代对被审计对象进行经验性的定性审查。而后到了西周时期，“稽”和“比”更多地被使用，“稽”表示用集中、汇总、复核的方法或实地验证法对被审计对象实施定性和定量的审计，“比”则是选择一定的参照物，通过对审计对象与标准比较，进而达到评价、比较、鉴别的目的。到了秦汉时期，“计”开始出现，主要指用计算方法对会计及其账簿实施定量监督。唐代以后，“勾”（或作“钩”）被广泛使用，人们认识到审计的重点是依规审计，对被审计对象的财物转移、账与账、账与实的衔接处实施重点监督。而到了宋元时期，又出现了“覆”、“勘”、“磨”等字来作为审计的内容。
依据前朝的经验和已有财政监管制度，明代建立了以都察院和六科给事中审计监督为主的财政监管体制，审计监督的独立性有所加强，与审计有关的法规更趋完善。户部在财政管理中开展的审计活动，是对与监察相结合的审计活动的补充。
洪武六年（公元1373年），六部之一的刑部划分为四个属部，即总部、比部、都官部和司门部。其中，比部掌管“赃赎、勾覆及钱粮、户役、婚姻、田土、茶盐、纸札、俸给、囚粮、断狱诸奸之属”
，履行审计职责，并且兼有部分的司法事务相关职责。不过，比部只存在了不到二十年，“尽管朱元璋在加强财政和审计监督方面采取了一系列措施，严厉打击以权谋私，贪污盗窃，隐瞒财产，制止违法乱纪。但是，他对审计体制建设重视不够，徒以酷刑惩处”。洪武二十三年（公元1390年），比部和其他三个属部都按省份被划为北平、山西、山东、河南等十二部。比部的撤销，“使审计丧失了其原有的独立的司法性质”。自此之后，明代的审计职能主要由三个机构及其职官来执行，分别是都察院、六部给事中和户部
。然而，总体上，“虽然有都察院的巡回监察，也不能发挥审计监督作用，致使上下官职互相勾结，贪污成风，未能有效地制止违法乱纪活动”
。
明朝的财政审计监督主要由监察官员来承担，而都察院及其十三道监察御史则是其中重要的一环。都御史一般与六部尚书并列，称为七卿，地位很高，不仅有对官员进行审计监督的权力，而且在查处经济违法案件中也拥有较大的权力。在都察院中，具体进行审计监督的是十三道监察御史。其次是进行两京刷卷，即清查核实两京直隶衙门的公务文书。再次是巡视光禄寺、仓房、内库；验收光禄寺的牲口、果品、厨料等，并监收白银。除此以外还参与官吏的经济政绩审查。
御史刷卷时有磨勘用语，孙承泽《天府广记》记载：宣德元年（公元1426年）八月，宣宗下令磨勘内府钱粮“中外文物诸司文卷，已遣御史照刷。其内府诸衙门皆有钱粮出纳，近闻其弊甚多，即遣能干御史率监生于东华门外庑下取监局文卷簿籍，详加磨勘。有隐匿钱粮虚冒支给者，悉以闻”。
都察院作为一个监督机构，“还有奏疏得以公布，宗室可以在某种程度上纠正失误，在弊政造成的恶果蔓延开来之前得到制止”
。这种重要性在其审计职能及其他相关职能上都有体现
。
在明代的审计体制中，六部给事中是很重要的一环。其中，以户部和工部的审计职能最为突出。户部给事中负责审计户部等衙门的财政事务，一般涉及税赋征收、漕运钱粮、盐课以及仓库的收支状况等。而工部给事中的审计则主要体现在对工部等衙门建筑费用的评估和查核上，以及钱粮税收收支情况的审核和奏销。除这两部之外，其他部的给事中也参与对中央官署的审计监督，比如兵部给事中担当马政等事务的监察。此外，六科给事中在官员考满、考察过程中，还由吏部、户部给事中审核其经济政绩。
六部给事中的职能中，稽察是占主要部分的，其对支付和征收凭证的验证、审查就是采用勘合的办法。比如，户部给事中在钱粮征收方面的职能规定，明代在征收粮税时印发应征收数勘合本，一份交粮库，一份交地方交粮官员，粮长根据勘合底本如数收入粮税并缴纳粮税，而后将勘合凭证送户部给事中注销或者凭勘合印信文本再行审查。
相比于前朝，明代六科给事中对六部等中央部门的审计是十分细密的，这对保证国家赋税征收和仓库保管等财政财务事务的正常运行，有十分重要的作用
。
明帝国时期，每到年终，由县、州、府到布政司逐级汇编一年来的财政收支情况，然后派遣计吏赴户部核销一年的财政收支。户部依据各级呈报的会计报告进行稽核、审计，如果发现地方官府的账册有误，就命该地方官府将账册拿回重新填写，再次报审；如果账目相符，没有违法违纪问题，就准予报销。户部要将审查结果上报皇帝，以了解各地的财政状况。户部的另一项重要审计职责就是审核盐课收入，这将在第三章中详细展开。
户部设有内部审计机构，其审计官员名就叫“照磨官”，其中包含了上文提到的“磨”。据《明史·职官》记载：“明初户部五科，每科设尚书、侍郎各一人，司计四人，照磨二人，管勾一人。”后设民部，内设民、度支、金、仓四科，置照磨、检校各一人，其职能为：“稽文书出入之数，而程督之”，即审计财物的收支情况
。