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一、教育反贫困:“中国特色反贫困”的伟大实践

“反贫困”这一词语在英文文献中表述为anti-poverty(反贫困),它往往和reduce poverty(贫困减少)、eliminate poverty(消除贫困)、poverty alleviation(贫困缓解)等表述相关联。反贫困的概念在西方社会中,最先由瑞典著名学者冈纳·缪尔达尔(Myrdal)提出,他认为社会经济发展是一个“循环积累”的过程,资本形成不足和收入分配不平等是导致发展中国家贫困的最重要因素。“教育反贫困”(education and poverty alleviation或poverty alleviation by education)的表述,可追溯至二十世纪六十年代,国外学者持续关注教育与贫困之间的关联,并着眼于人力资本与收入分配关系研究教育的反贫困功能。从单纯重视物质资本投入到注重人力资本的投入,再到综合反贫困战略,转向将教育作为一种弥补贫困人口的“可行能力缺失”,实现人的实质自由和促进社会合理流动干预“贫困代际传递”的治理,“教育反贫困”逐渐成为西方贫困治理体系的重要组成部分,成为一个被广泛接受的学术概念。

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上,首次提出“中国特色反贫困理论”的重要论断。学术界认为“反贫困”是目前国际社会、理论界以及政府部门普遍认同的概念,“中国特色反贫困”可以涵盖“扶贫”“减贫”“脱贫”等概念。中国在反贫困过程中习惯用“扶贫”“脱贫”与西方“反贫困”的话语相对应,表示反贫困的具体行动过程。“教育扶贫”“教育脱贫”作为教育反贫困表述的本土化表达,常常出现于改革开放之后实施大规模扶贫开发的话语之中。2012年12月29日,习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出,“治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好,特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。下一代要过上好生活,首先要有文化,这样将来他们的发展就完全不同。义务教育一定要搞好,让孩子们受到好的教育,不要让孩子们输在起跑线上”。2015年11月颁布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了包括“教育支持”在内的精准扶贫方式,并具体阐明了“着力加强教育脱贫”的一系列行动计划。2016年12月,教育部、国家发改委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办等六部门联合印发的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》指出,精确瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体,实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”的目标,促进教育强民、技能富民和就业安民。

1994年国家实施“八七扶贫攻坚计划”(1994—2000年)之后,林乘东最早提出教育扶贫理论,认为教育在扶贫资源配置中不可或缺。 顾建军在《教育与反贫困》中阐发了以教育反贫困,是一种可持续的发展战略的观点。 杨能良提出,教育是社会的公共产品,公共部门要加大对教育的投入以提高贫困人口的教育水平。宋才发认为,少数民族学生享有平等的受教育权是实现“实质自由”,缓解能力贫困的教育扶贫。 王嘉毅认为,将教育扶贫资源和资助服务重点投入贫困地区和贫困人群,最终将促进贫困地区的经济和社会发展。 国内学者主要运用经济学、教育学、政治学、社会学的理论,从促进贫困地区经济发展、提高贫困人口的收入水平等方面来阐述教育反贫困的功能和成效。2015年,习近平总书记在减贫与发展高层论坛上首次提出“扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、生态保护脱贫一批、教育扶贫脱贫一批、低保政策兜底一批”的脱贫措施,随后《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《教育脱贫攻坚“十三五”规划》等重要文件颁布,将教育视为“脱贫攻坚”的重要方式已成为政府和学界的共识,学术界进一步提出教育扶贫不仅是国家精准扶贫战略的重要任务,也是实现教育公平和社会公正的重要方面,是最有效、最直接、最根本的精准扶贫

综观以往的研究,可以看出教育在反贫困中兼有目标和手段的双重属性,是一个复合型的概念。一方面要“反教育的贫困”,将教育作为扶贫开发的目标、任务、内容或领域,并通过政策倾斜、加大投入、调整结构等方式逐步解决教育基础设施薄弱、办学条件差、经费投入不足、师资队伍不稳定等问题,补齐贫困地区的教育短板,最终实现教育领域的减贫与脱贫。另一方面要“反贫困的教育”,将教育作为贫困治理的手段、工具、途径或方式,通过发展教育提高贫困地区人口素质和就业能力,改善人力资本结构,阻断贫困代际传递,解决贫困地区发展“内生动力”不足的问题,促进贫困地区经济发展,实现贫困人群脱贫致富。教育与反贫困本是两个相互独立的概念,但“教育反贫困”却将二者紧密地联系在了一起,从反贫困的视角来看待教育,教育既是目标也是手段,只有逐步实现教育领域的脱贫,才能更好地发挥教育反贫困的作用;从教育的视角审视反贫困,教育作用的对象虽然是人,但最终指向的是贫困问题。反贫困是教育的价值和目标,只有适时调整和改善教育在贫困地区的功能选择,不断加大反贫困过程中教育参与的力度,实现教育功能“外溢”,才能从根本上提高贫困人口生活质量,为贫困地区同步全面建成小康社会助力。

当前,教育已经成为消化原有贫困“存量”、阻断代际贫困“增量”,从根本上摆脱贫困的重要手段和内生动力。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国教育反贫困取得了巨大的成就。但当前我国教育反贫困面临的任务依然艰巨、需要突破的难点依然很多。为此,必须进一步总结经验、立足国情、把握态势,继续深入扎实做好教育精准扶贫工作。

中国的贫困问题具有脆弱性、反复性和循环性的特点,经常会陷入“脱贫—返贫—再脱贫—再返贫”的循环之中,其核心问题就在于如何加强可持续性发展的扶贫模式,加强人力资本的投资与积累,提高贫困群体的自身素质,增强其自身的“造血功能”。只有将治贫与发展有机结合起来,才能阻断贫困代际传递,从源头上防止脱贫群众再次返贫,体现科学发展观指导下的国家反贫困战略思想。2006年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中第一次出现“贫困代际传递”这一概念,要“更加注重对贫困家庭子女的扶助,通过寄宿学习、家庭寄养、社会托养、免费职业教育等,改善其成长环境,防止贫困代际传递”,“贫困代际传递”问题已经引起党和政府的高度重视。贫困代际传递不仅与教育资源的缺乏有关,缓解贫困代际传递更是需要弥补和修复教育的功能与作用。

二十世纪九十年代以来,伴随着“治理”理论的出现,其所强调的分权、多元共治、社会参与等理念都对传统管理模式的变革起到了重要推动作用。自党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后,治理创新遂成为公共政策话语。“高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理必然是一种积极的社会治理,行动目标的前瞻性、响应机制的灵活性、方式和方法上的多样性等,都是可以使社会治理获得积极特征的重要途径,然而,最为根本的还是行动者的合作。”

长期以来,我国的反贫困工作机制习惯通过行政指令来推动教育变革。面对千差万别的教育需求,面对参差多态的各级各类学校,长官意志、一刀切、简单化、粗线条的指令导致了教育扶贫制度设计部分偏离教育规律和教育教学改革的自身需求与发展趋势,如贫困识别、对象构成、主体多元、过程动态、方式灵活、结果不确定等复杂因素。同时,未能准确定位增加贫困人口的代际上升和发展的机会、提高其发展能力,促进贫困人口家庭的代际发展。尤其是教育扶贫的文化救助功能未能有效体现,未能解决贫困群体在高度社会关注和特殊关照中形成社会孤独感的问题,物质资助以外的精神救助价值体现不足。

1986年至今,我国重大教育政策中的扶贫定位与国家扶贫战略的重点保持一致,以基础教育为最重要的教育扶贫领域。在2000年之前,教育扶贫主要是解决物质缺乏导致的失学辍学问题,手段以提供或减免学费为主,主要聚焦基础教育阶段,扶贫任务主要定位为基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(简称“双基”),以贫困地区、少数民族地区的薄弱学校为政策目标。2000—2010年期间,教育扶贫领域从基础教育向高等教育阶段延伸。2007年开始,我国建立起了覆盖学前教育至高等教育等各个阶段的学生资助政策体系。国家学生资助政策体系已覆盖学前教育、义务教育、中职教育、普通高中、本专科教育和研究生教育等各阶段。教育扶贫体系的整体性和系统性特点逐步显现。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》实施之后,“精准扶贫”成为新的战略定位。相较于之前的粗放式扶贫,更突出强调教育扶贫的公平正义价值,解决贫困群体的尊严丧失、信任区隔、社会资本断裂问题,增强其教育资源获得感和社会认同感成为新的政策价值诉求。2013年7月,《关于实施教育扶贫工程的意见》提出了“按照党的十八大提出的基本公共服务均等化总体实现和进入人力资源强国行列的目标,加快教育发展和人力资源开发,到2020年使片区基本公共教育服务水平接近全国平均水平,教育对促进片区人民群众脱贫致富、扩大中等收入群体、促进区域经济社会发展和生态文明建设的作用得到充分发挥”的战略目标,从基础教育、职业教育、高等教育、学生资助、教育信息化等五个方面提出了明确要求,从政府责任、社会力量、考核评估三个方面对体制机制做了明确的规定。

通过梳理我国教育反贫困的发展历程,可以总结出以下几个趋势和规律:

(1)从解决贫困人口的生存到发展问题,教育扶贫是开发式扶贫的必然要求。

(2)从单一政策扶贫到体系政策扶贫,教育反贫困模式呈现出跨地区、跨单位、跨部门的整体协同特征。

(3)从基础教育阶段向学前、高等、职业、民族、老年教育阶段全面扩大,教育反贫困重点贯穿不同阶段、覆盖所有弱势人群。

(4)从输血式扶贫向造血式扶贫转变,教育反贫困将致力于激发贫困人群的参与能力和摆脱贫困的主观能动性。 AKRUC1gNCKpjuR1QFw1m1Br1XO6YuJIwknRUpTriTeKbJlqYnaYkufsPUyod0N2a

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