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传统中对社会治理的分析更多采用的是“国家—社会”二元分析框架，它把整体的国家和整体的社会作为分析对象，强调政治国家和市民社会二者之间的互动关系，互动的实质是二者之间的权力博弈。“国家—社会”二元框架比较适用于国家层面宏观的社会治理分析，同时为县域层面社会治理的研究提供根本性的理论资源。不过，分析框架落实到县域这一空间中，无论是作为整体的国家还是作为整体的社会都需要转换为具有操作价值的具体行动者。市场经济的深入推进和利益群体的分化加剧，抽象的国家必然越来越多地为具体的国家行动者所解构，而抽象的社会也要通过具体事件中具体的社会行动者来反映。因此，鉴于县域的特殊性，“国家—社会”二元分析架构不足以完整地呈现县域社会治理的复杂性和差异性。“县域”是指县级行政区划之内这一特定的物理空间，而“社会”是涵摄社会行为、社会关系、社会问题以及社会风险等内容的广义指称。有别于传统意义上的县政管理或宽泛意义上的县域治理，县域社会治理的实质是县域多元治理主体之间的协同共治，既强调县域国家力量对社会事务的整合与建构以及对自身管理的优化与提升，也强调国家力量与社会力量双向的良性互动，特别是社会力量对社会治理权力的共享。
县以下政区层级并不像县以上政区层级治理体系那样具有严整规范的制度化安排，却是传统中国县域以下基层社会治理格局中不可或缺的重要环节，并且是体现不同区域基层治理模式差异性的空间政治载体。新中国成立以来，县可以说是整个国家政治运作的枢纽，只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来。在我国教育反贫困的整体战略格局中，县级政府的治理能力不仅是推动县域经济社会快速发展的关键因素，也是全国经济社会发展的驱动力量。城乡二元体制实际上就是从农村汲取各种资源到城市的体制。这一体制带来了中国现代化建设的巨大进步，也带来了巨大的城乡差别。在城乡二元体制下的农村社会，国家人事制度和社会市场制度把农村区域的人才、人力资源以及各种经济社会发展的资源抽吸到城市，留在农村的人口主要是“留守老人”“留守妇女”“留守儿童”，尽管国家采取了许多惠农政策，但许多地方的农村还是出现了越来越严重的凋敝现象。县域政权当前所进行的如“扩权强县”“省直管县”等行政体制改革在不同程度上赋予或扩大了县域政府各项权力。县域政府也承担起与其所拥有的职权相对应的职责，接受上级、司法以及公众的监督。
县政作为连接上层与基层、中央与地方、城市与乡村的“接点”，成为政治体系中最脆弱的部位。中国县域政治发展，既不是中国传统县域政治的简单循环，也不是割裂中国传统县域政治的凌空虚蹈，而是大转型时期中国县域政治传统的现代化转型。从“乡村”和“农村”两个词汇的内涵来看，“农村”是一个专门从事农业产业的经济单位，国家对它在现代经济系统中的功能定位是生产粮食。而“乡村”则不单纯是一个从事农业生产的经济单元，而是集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体。
从这个意义上讲，乡村振兴不是单纯的农业经济的振兴，更不仅仅是农业产业的振兴，而是政治、经济、文化及治理等各方面的整体振兴。“乡村”是以县域为范畴的综合性的全域概念，而农村则是以村庄为范畴的单一经济性质的局域概念。“乡村振兴”就是特指都市之外的地域经济社会的振兴，包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴，它以县域为基本单元。“新农村建设”是指城镇之外以村庄为基本单元的经济社会建设，而不包括县城和集镇的建设。
从国家反贫困治理的理论视角出发，以县作为微观分析单位，将宏观历史与微观个案相结合，动态分析县作为地方国家的基本运行机制及其内在结构特征，据此透视中国反贫困的历史逻辑和实践逻辑。有的学者在讨论当下中国县域政治运行机理时，提出了“理性化政治与乡土化政治的碰撞与冲突”的问题，认为在县域政治生活中交织着体现一般规则的统一的国家理性与体现特殊乡情的地方性的乡土文明之间的矛盾关系，县域的主政者正是在国家理性与乡土人情之间运作其政治机器，并力图保持政治均衡，进而达致县域之治。
这一分析确乎揭示了县域政治运作的基本特质。
国家在基层的治理方式与其在基层的治理目标密不可分。新中国成立以后，建立了高度政治集权与计划经济相结合的经济社会体制，对县域基层的治理能力相对于以往历史时期有所增强，国家通过对农村经济剩余的统一调度和支配，支援了工业化建设。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推行和市场经济的发展壮大，国家已不再直接干预县域之下农村基层的生产生活，逐步转变为给予型的治理角色，项目制成为国家向基层输送资源的重要实现方式，通过低保政策、扶贫开发等治理工具向县域输送资源。
“项目”作为一个固定的汉语词汇最早出现于二十世纪五十年代，用于“对共产主义国家的援外项目”，指的是从事物本身发展的规律出发，在一定的实践和资源限制下，通过精心安排的组织结构来完成既定目标的活动。项目制的兴起根植于转型时期保持原有计划经济体制的双轨制改革。随着分税制改革及技术治理的强化，中央拥有更强的财税实力和再分配能力，越来越多的中央财政资金通过一个个“项目”的形式下放到县域基层。分税制改革在使财权层层上收的同时，也因事权的层层下沉造成县域基层财权与事权的不相匹配，中央需要通过以专项资金为主的方式向地方转移支付。
集约化的中央管控和自上而下的再分配财税体系为项目制的实施奠定了财税基础，中央决策意向通过专项资金和项目资金来实现，县域基层政府也越来越依靠上级的转移支付。
项目化运行秉承了市场经济资源配置效率至上的理念，但仅仅注重效率又无法兼顾公共物品供给的“公平”，于是在治理实践中就形成了既能代表国家意志又体现一定竞争性的项目制。项目制作为超越项目本身的治理方式，是指项目在运作过程中已超出单个项目所具有的事本主义特性，成为整个国家社会体制联动运行的机制。
项目制改变了国家的基层治理方式，它相对于传统科层制，赋予上级更高效的财权、事权和动员渠道，便于上级达成更多的治理目标。
项目制的组织运作不同于常规的科层制，其行动框架不是垂直地向下输导，而是就某些特定领域和公共事项，进行科层制之外的竞争性授权，从而形成一种自下而上的市场化竞争，以便与自上而下的分权原则相结合，进而形成“条线”之外的分级运作体系。
“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。”
项目制是中国特色反贫困治理中重要的增量改革路径，它重构了传统的单一向度的“输血式”扶贫模式下中央和地方合作博弈模式，将一系列类市场经济的竞争机制引入行政组织体制内，形成新的制度安排，既可强化国家体制对自由市场的引导和规制，亦能尽可能规范、合理、有效地提供公共产品和服务。
1986年，国家将扶贫开发确立为国家战略，开始有计划、有组织、大规模地进行开发式扶贫，当年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组，并设立日常工作办公室（简称“扶贫办”），确定了国家重点扶贫县。为了层层落实上级任务，相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的扶贫办，负责本地扶贫开发工作。在整个扶贫开发过程中，省扶贫办是政策制定者，贯彻落实中央和省委、省政府对扶贫开发工作的战略部署，拟定全省扶贫开发的政策和规划，组织调查研究，协调解决扶贫开发工作中的重要问题，检查、指导全省的扶贫开发工作。扶贫开发是一个从中央到村庄“一竿到底”的系统工程，县扶贫办在整个扶贫工程中则起到承上启下的穿针引线作用：既要落实上级扶贫办的指示，又与帮扶单位及其驻村干部对接；既组织相应的扶贫指导、培训，又对日常扶贫项目进行督查、敦促。扶贫开发三十多年来，国家不断缩小帮扶的实施单位，从最初的区域扶贫，到县域扶贫，再到整村推进、精准到户。贫困治理目标通过行政发包由省级扶贫办承担国家扶贫开发项目，随之省级扶贫办又将相应治理任务逐层分包至市、县扶贫办，再由市、县扶贫办将扶贫任务具体分包到帮扶单位、村委会，最终建立起一个由县扶贫办、帮扶单位、村委会组成的项目化治理团队。
在科层制的治理架构下，决策权力和各类资源不断向上级政府部门集中，必然导致自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求间存在一定的结构性矛盾。从中央发包而来的治理项目经过漫长的行政链条，经过层层转包到县域基层后，国家政策变得很难充分贯彻。一方面地方政府和部门在“抓包”过程中，既要在立项、结项过程中完全符合项目要求的各种形式要件，严格遵循项目预算；另一方面又要掺入自身意图，从县域治理的实际情况出发对项目进行“再打包”，重新配置项目资源，实现自己的贫困治理需要；既要实现发包项目本身的政策目标，又要通过“项目”变通来实现县域发展目标。因此，项目制在贫困治理的实践层面常常出现治理预期与实际执行之间的偏差，上级政府需要项目不折不扣高标准地执行，而县域基层政府却愈发需要灵活地执行，高度分化的科层结构所产生的政策与科层组织间的摩擦，降低了项目的执行力并导致政策走样。
近年来，项目制已经成为国家治理的重要体制机制和实施抓手，政策制定者越来越试图从顶层来设计精准化的项目制，以期减少乃至规避项目在基层执行中的跑偏走样。为了让项目靶向精准，在扶贫项目实施前，就要对贫困治理过程形成一整套完整而清晰的认知和研判，并进一步形成相对完备的可具体对标对表的项目落实程序。项目制在贫困治理实践运行中的科学化、精细化进程表明，一方面，项目制从起初的财政转移支付领域扩展到政府治理的各个领域，其治理逻辑业已成为深入基层的一种制度化思维，国家通过各种项目的落地实施影响并操控贫困治理进程，并由此建构出新的县域治理的国家意识
；另一方面，这也是技术治理不断迭代、发展和演进的结果，治理工具和治理技术的变革为项目制配置了日益精细、繁复的量化指标、综合档案、电子政务、考核评比等治理手段，让项目设计者可以实时对项目执行与任务落实进行过程监督及结果控制，避免项目经过漫长的科层体制后出现折损与变通。
项目制运作已成为中央和地方各级政府的共识。然而，越是希望掌握精准的基层情况，就越是需要将千差万别的县域基层社会抽象为复杂而全面系统的治理信息。项目制运作技术工具的不断科学和量化，也会带来忽视县域社会逻辑和伦理秩序的风险。项目制作为国家贫困治理的手段，还需进一步对地方性知识有更为深入的了解和掌握，同时辅之以推进国家和县域基层有序互动的配套治理机制，才能进一步提高其自身的适应力和治理效度。
