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陈朋
摘要 党内法规的建设过程折射出中国共产党逐渐走向发展成熟的过程及执政能力水平的不断提高。百年来，伴随中国革命、建设和改革发展的历程，党内法规建设经历了以党章为基点的起步探索、概念逐渐清晰后的自主推进、依规治党的主题凸显并不断提速迈向体系化的全新探索四大阶段。党内法规建设体现出探索过程的渐进性、目标任务的一致性和内容体系的规范性等鲜明特质。始终坚持以党章为统领、注重依规治党与依法治国相互促进、注重实践应用及有力执行，是百年党内法规建设的主要经验。党内法规建设要始终把坚持党的领导摆在首要位置，要有系统谋划思维并能与时俱进、顺势而为。
关键词 政党政治 党内法规 依规治党
现代政治生活中，政党政治已经成为一种普遍现象。为实现自身目标、完成职责使命，政党必然要建构契合其组织结构并能支撑其运行的法规文本，并不断加以健全完善。一定程度上讲，党内法规的数量供给及完备程度决定着一个政党的成熟程度及其治理效能。对于中国共产党而言，自成立伊始就意识到“无规矩不成方圆”的质朴道理，从而把党内法规建设贯穿于党的建设全过程。在这个过程中，人们逐渐认识到，党内法规的建设情况折射出中国共产党逐渐走向发展成熟的过程及执政能力水平的不断提高，同时也是管党治党的基础性工程。因此，在实践中，中国共产党始终以一以贯之的不懈努力不断探索党内法规建设。在庆祝中国共产党成立百年之际，梳理党内法规建设的百年历程，不仅能回顾总结其演进过程，而且能提炼蕴含其间的基本经验，同时还可以对当下党内法规建设提供参考镜鉴。
作为马克思主义政党的典范，中国共产党走过了百年历程并取得了让世界瞩目的伟大成就。回望这百年历程，中国共产党始终把建立健全党内法规作为加强自身建设的重要抓手，并逐渐从中体悟到“治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备”的基本逻辑。梳理历史实践可见，伴随中国革命、建设和改革发展的历程，党内法规建设也经历了一个渐次向前的过程。总体上看，可以对党内法规建设进行四个阶段的划分。
这一时期，由于党刚刚成立并面临着残酷的革命战争环境，再加上对党自身的建设尚无经验可借鉴，因此，对党内法规建设的探索总体上处于起步阶段。这主要体现在两个层面。其一，以党章为基点做出初步探索。1921年党的一大制定了《中国共产党第一个纲领》，初步规定了入党的基本条件、党的组织结构、党的纪律等内容。这可以看作对党内法规做出的最初规定。1922年党的二大在此基础上颁布了《中国共产党章程》，增加了党组织、党纪、经费等内容，对党的建设做出了进一步规定。随后，党的三大、四大、五大、六大等重要会议都对党章做出了不同程度的修改。其中，党的五大通过的党章还创造性地提出了民主集中制原则和监察委员会等内容，从而为后续的党内法规建设奠定了良好基础。基于此，这一时期党先后制定了《中央巡视条例》《关于惩治贪污浪费行为》《继续开展检举运动》《政府工作人员惩办条例》《工农检察部控告局的组织纲要》《陕甘宁边区政纪总则（草案）》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等训令、条例、决定。虽然这些不是专门性的党内法规，但是在当时的历史条件下还是发挥了重要作用。党的七大是一次重要会议，它通过了党的历史上第一部完全独立自主的党章，较好地奠定了党内法规建设的思想和组织基础。随后，党以七大党章为主线制定了诸如《关于健全党委制》《党委会的工作方法》《华北人民政府组织大纲》《陕甘宁边区暂行审计条例（草案）》等一系列内含党内法规的文本。其二，对党内法规的概念做出初步表达。客观而言，这一时期党并未形成清晰化的党内法规概念，最早是将其称之为“党规”。比如，在1938年召开的六届六中（扩大）全会上，毛泽东仍称之为“党规”。在党的七大上，刘少奇则将之表述为“党的法规”。他提出：“党章，党的法规，不只是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。” ［1］
由此可见，这一时期党内法规建设尚处于萌芽起步阶段。从体例上看，它主要掩映在党章、条例、训令等文本之中，以文件形式呈现；从内容上看，主要集中于组织建设、工作方法、程序环节等方面；从渊源上看，党内法规与具体性决定、条例等合并在一起，应对性、自发性特征较为明显。
伴随中华人民共和国的成立，中国共产党从局部执政走向全国执政。执政环境的巨大变化客观上要求党更加重视党内法规建设。基于革命战争时期的经验，党逐渐意识到推动党内法规建设首先需要明晰概念。1955年3月，中华人民共和国成立后的第一次党代会召开。在这次会议上，毛泽东再次提出要加强“党内法规”建设，并将党内法规同党的决议和报告同等对待，共同作为党内重要原则。1956年，党的八大通过的党章强调党政分立。这为党内法规和国家法律的区分奠定了基础。然而，受“文革”影响，中华人民共和国成立初期渐次明晰的党内法规概念及对党内法规建设的推动再次发生中断。针对这一现状，在1978年12月召开的中央工作会议上，邓小平同志重申要重视党规党法建设，并提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。” ［2］ 尽管其概念又发生了变化，改称为“党规党法”，但是初步表达了党在汲取历史经验教训的基础上尝试构建以党章为根本的党内法的决心。据此，党的十一届三中全会决定建立健全党规党法。经过长时间讨论和修改，1981年6月十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》再次提出“党内法规”的概念。《决议》指出：“《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。” ［3］ 这为认识党内法规的本质特征及确定其外延奠定了重要基础。真正使党内法规概念清晰化的重要转折点发生在1990年7月。这一年，党出台了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。它对党内法规的基本内涵、适用范围、基本原则、主要程序及等级体系等内容做了相对清晰的界定。随之，其概念在不同场合和文本中被频繁使用，内涵与外延也在实践中日渐明晰。1992年召开的党的十四大再次对党章做出了修订，正式确认了“党内法规”的概念和地位。
概念的清晰为党内法规在实践层面的自主探索奠定了前提和基础。这首先表现为党在对党内法规进行拨乱反正的基础上开始进行成文化的探索。比如，在1978年至1983年间，党先后制定了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于党内政治生活的若干准则》《十三届中央政治局工作规则（试行）》《十三届中央政治局常务委员会工作规则（试行）》等重要党内法规。这些党内法规不仅解决了当时党内法规数量不足等突出问题，而且以成文的形式将以往不成文或分散的党内法规固定下来，并增强了党内法规的约束力。
客观而言，党在成立之初，囿于当时特殊的时空境遇，再加上党对加强自身建设经验的不足，依规治党的主题尚不够突出。这种情况直到20世纪90年代才逐渐得以好转。从其深刻背景看，这同中国的现代国家建构的进程密切相关。与其他国家不同，中国的现代国家建构面临“民族—国家”和“民主—国家”双重建构的任务。在这种建构逻辑背景下，中华人民共和国成立以后的较长时间内，国家不断强化权力，“以‘普遍性意志’‘公共性利益’的名义出现，将自己的意志推及所有领域，推动国家的整体化和同一性”。 ［4］ 在当时较为特殊的环境中，这种“国家化”的方式确实有其必要性，但是也随之衍生了诸多附带问题。其中，最突出的问题就是弱化了社会活力，忽略了民主法治化的内在诉求，使党和人民遭受了严重的挫折和损失，党自身的建设也因此受到极大破坏。通过对历史经验的总结反思，党对民主法制建设给予前所未有的高度重视。加强法制逐渐成为全党的共识。基于此，依规治党更加鲜明地成为党的重要理念。
比如，党的十五大、十六大等重要会议都强调，要不断推进党内法规建设，以严密的党内法规不断强健党的肌体。继2006年十六届中央纪委六次全会提出要认真学习、自觉遵守党章的总要求后，2007年十七大首次提出了党务公开、党代会任期制等依规治党的规范性文件。2009年十七届四中全会再次强调党内法规建设要以党章为根本，以健全完善民主集中制为重点。与此同时，依规治党的实践探索也不断提速。比如，1997年至2002年，仅5年内，省（部）级以上党的组织就制定了2 000余件党内法规，其中中央纪委、国家监察部制定120余件。在深刻总结历史经验的基础上，2012年5月，中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》。《条例》共分总则、起草、适用与解释等7章36条，不仅明确提出党内法规是党内规章制度的总称、对党内法规的七大类型进行了界定，而且规范了党内法规的设立、修改、废除、解释等一系列基本问题，从而使党内法规建设的规范化程度得到进一步提升。
进入新时代，党不仅深化治国理政规律的认识，而且着力从全新的视角推进党内法规建设。总体上看，这主要体现在立基于国家治理体系和治理能力现代化的高度来定位党内法规建设。实践证明，把依规治党纳入国家治理体系的总体框架之中，既强化了对加强党内法规建设的理性认识，也向新时代党内法规建设提出了“体系建设”的现实要求。基于此，进入新时代，党中央审时度势、统筹谋划，从“体系化”的角度着力推进党内法规体系建设，以夯实现代国家治理和政党治理的依规治党的支撑。
“体系化”的导向意味着党内法规建设不能再单打独斗，必须着眼于系统性和全局性的谋划。为此，2013年11月，中央发布了历史上首个党内法规制定工作规划即《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，强调要以体系化思维构建“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系。2016年12月，中央又发布了《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出了以“1＋4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章这一总的法规制度之下，再建立健全党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等法规体系。为了使党内法规更好地朝着体系化迈进，中央又发布了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》和《关于建立中央党内法规工作联席会议制度的通知》等文本，以促进党内法规体系的内在统一性。比如，早在2012年6月，中央就开始启动党内法规和规范性文件的清理工作，以促进不同党内法规之间更好地协调、衔接和融合。经过认真梳理，在1 178件需要修订清理的中央党内法规中，共有691件被废止或宣布失效，二者共占58.7％；继续实施的有487件，但是42件仍需适时修改。这不仅是继承以往制度建设的优良传统，而且是以体系化的视野对待党内法规体系建设。2018年11月，党中央又启动了第二次党内法规的集中清理，将“废”与“改”结合在一起，从而使党内法规体系化建设的特征更加彰显。实践证明，体系化建设使党内法规建设长期以来存在的碎片化、随意化、应急性等问题得到较好解决，党内法规制度体系的系统性、整体性和统筹性得到较大程度提升。
通过上述梳理可见，近百年来党始终以钉钉子精神持之以恒地推进党内法规建设，使其呈现出三大鲜明特征。
正如马克思主义经典作家所言：“历史通常都是循着曲折的道路发展的，马克思主义者必须善于重视历史的极其复杂奇特的曲折道路，这是无可争辩的。” ［5］ 也就是说，事物的发展不是一蹴而就的，而是根据外部环境的变化不断演进。党内法规建设同样如此：从1921年到1990年就用了70年，随后又经过了近30年的实践探索和经验总结，才使党内法规建设从掩映在党章之中到独立成文，再逐渐迈向体系化。这种渐进性一方面源于特定的时空环境客观上使党在某种情况下不可避免地对党内法规建设难以实现一劳永逸式的完整式认知。因为，“我们只能在时代条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度”。 ［6］ 另一方面源于党内法规建设在不同时期面临着不同的任务要求，不可能一次性穷尽所有问题。正如此，近百年来，党只能根据不同的时空环境和形势任务，渐进性地推动党内法规建设。
“万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挚一领。”尽管在不同的历史阶段，党内法规建设有不同侧重点，但是，总体来看，它具有一致性的目标任务。这就是着眼于优化党的组织结构，进而提升执政能力与水平。组织行为学的基本理论表明，组织的结构与功能是组织目标实现的直接决定因素，不同的组织结构之间的相互关系影响着组织的整体性能及功能发挥程度。对于党的建设来说，没有严密并且得到严格执行的党内法规，就无法提高党的领导能力。从这个角度看，党内法规建设的百年历程，实际上就是着力形成科学化和规范化的法规体系以健全完善党组织结构的过程。比如，在新民主主义革命和社会主义革命时期，党根据革命形势的变化不断建立健全党内法规，以提升党组织结构的整体效能。20世纪90年代，高度重视制定党内法规条例，其主要目的也是着眼于健全、完善党内制度体系。党的十八大以后，党内法规迈向体系化建设阶段，不仅是在遵循政党政治基本规律的基础上运用党内法规对党组织和党员的行为进行有效管理，而且也是为了进一步提升依规治党的能力水平。总之，透过这百年党内法规建设的过程可以看出，党内法规体系建设过程始终以优化党的组织结构、提升执政能力水平为旨归。
任何行为都浸润在一定时空境遇之中。党在成立之初，不仅面临着恶劣的生存环境，而且承担着繁重的组织动员任务。这种错综复杂的革命斗争形势，客观上使党内法规建设不可能从容开展，只能零星化、应急性地掩映在党章及其他各种决议等文本之中。以《中国共产党第一个纲领》这个首例党内法规为例。“如果说这份党章因将党的纲领和党的组织章程笼统地规定在一起，结构安排并不完善，规范性尚不明显，那么，随后的党章及其修订都在不断强化其规范性。” ［7］ 随着革命战争的胜利、社会主义革命以及改革发展进程的不断推进，党内法规建设随之日趋规范。比如，在名称上，在革命战争时期和社会主义建设时期，“议决案”“指示”“意见”“通告”“决定”“通知”等应对性和即时性名称较为常见，到了1990年代特别是新时代，这些名称逐渐向准则、条例、规定、办法、规则、细则等长效性、引导性名称转变。在结构体例上，编、章、节、条、款、项、目等条款形式逐渐成为主要方式。在内容范围上，不仅日渐注重党内法规的正面清单和负面清单，而且明确提出要防止将党内法规的抽象性与党内决定的具体性相混淆。在系统性特质上，由散见性、单一性规章逐渐走向体系化架构。既重视基本的法规制度又重视具体实施细则、坚持实体性制度与程序性制度相结合的特征日渐明显。特别是2012年5月中央颁布的《中国共产党党内法规制定条例》可以看作党内法规体系化建设的标志性成果。它预示着党内法规建设已经进入体系化的实践探索阶段。这些都说明，党内法规在内容体系上日渐走向规范性、系统性。
透过党内法规百年探索的历程，不仅可以从中窥探出其探索过程的渐进性、目标任务的一致性和内容体系的日趋规范性等鲜明特质，而且可以体悟到它所形成的主要经验。
作为党的根本大法，党章以总章程的形式对党的基本性质、根本宗旨和基本路线做出了明确界定，告诉各级党组织和党员干部该干什么、该遵守哪些基本规则，为各级党组织和广大党员干部提供了最为基本的行为规范。正是由于适用对象的普遍性和基本内容的全面性，内在地预设了它在党内法规体系中的统领地位。纵观近百年来党内法规建设的历程，党始终把党章作为党内法规建设的统领，把它作为党的根本性法规，并根据革命、战争和改革等不同时期的任务形势加以适时修订。比如，党的一大、二大、四大、五大、六大、七大、八大等党的重要会议，既把党章作为党内法规的指引，又作为其基本载体进而成为建党治党的根本性法规。党的十一届三中全会继续坚持把党章作为党内法规的根本，并拉开了新时期党内法规建设的序幕。进入新时代，党不仅再次强调党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩，而且不断明确党章在党内法规体系中的总揽地位。比如，十八大后通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等基础性党内法规都明确表示“根据党章制定本条例”。特别是具有党内“立法法”性质的《中国共产党党内法规制定条例》明确提出要把党章作为制定其他党内法规的基础和依据。这些都说明，近百年来党章始终被作为党内法规的统领，成为制定党内法规的基本原则。
在党内法规建设的探索中，有一个不容否认的事实是法治基因深深地镌刻在党的百年实践之中，以依规治党指引依法治国、以依法治国促进依规治党不仅成为一种必然逻辑，而且成为一种客观现实。之所以说依规治党与依法治国是耦合的，主要是源于两点。其一，从一般特质看，党内法规体系在根本上属于“法”的范畴。对于法，人们大多认为它是体现统治阶级意志、由国家制定和强制力保障执行的行为规则。但事实上，在现实生活中，法的内涵更加宽泛。它不仅是指法律层面的规定、规范，而且还包含对法治精神和原则的坚守。也就是说，法不仅是一种应用工具，而且也是一种价值追求。因此，不仅国家的法律属于法的范畴，而且社会的基本规律、规范规则等遵守法治精神的规范规则同样可以归属于法。从这个角度看，党内法规体系自然就归属于“法”的范畴。党在革命、建设和改革等不同阶段推进党内法规建设与此不无关联。其二，从程序上看，党内法规在制定、修改和清理等程序上与国家法律具有同质性。一般而言，党内法规制定与修订包含发布、解释、适用、备案、评估、清理等环节。显然，这与国家法律的制定、修订程序是相近的。这既由党内法规固有“法”的属性所决定，也是法治理念对党内法规建设的深层次影响所致，同时也能引导各级党组织和党员干部养成遵守规则、遵从法治的良好习惯。这种同质性使党内法规建设与国家法治进程保持了大致相当性，并能相互促进。2019年1月，中办印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》首次用“留置”代替“双规”，更是充分证明党内法规与国家法律的有机衔接。
从制度本身的内在逻辑看，制度的生命力在于执行。对于党内法规体系建设而言，有效应用及有力执行是党内法规建设的重要环节，也是其威力彰显的重要依托。正反两方面的经验教训表明，只有得到有效执行，党内法规的作用才得以彰显。在近百年的党内法规建设历程中，注重实践应用和有效执行是一条重要经验。比如，革命战争时期，针对腐败问题，党不仅先后制定了多项惩治腐败的法规，而且使之严格落实。据统计，从1932年4月至1934年3月两年时间，苏维埃中央政府和江西省苏维埃政府根据《关于坚决清洗贪污分子的通告》《中华苏维埃共和国中央执行委员会命令》（第26号）等法规，先后查处了多起贪污腐败大案要案以及一批其他贪污腐败案件。
中华人民共和国成立之初，党继续严格执行党内法规。进入新时代，党不仅制定了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，而且使之得以严格执行。在十九大新闻中心记者会上，中央纪委国家监委负责人介绍，十八大以来共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，中央委员、候补中央委员43人，中央纪委委员9人，纪律处分厅局级干部8 900余人、县处级干部6.3万多人、基层党员干部27.8万人，共追回外逃人员3 453人。这些都说明，党内法规建设不仅仅局限于文本制定层面，而且注重严格执行。
历史和实践证明，对于一个百年大党来说，如果缺乏一定数量的党内法规并根据时空环境的变化不断调整和优化其重要内容，它将难以有效运行。因此，进入新时代，从历史经验中汲取党内法规建设的成功经验是一门必修课。
党的领导是历史的选择，也是人民的选择。梳理党内法规近百年来历程，党的领导是其得以产生和不断推进的重要保障。特别是进入新时代，在党的坚强领导下，党内法规建设在回应现实问题的基础上迅速转向体系化，并成为国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要标志。事实证明，党的领导以及执政方式，不仅是推进党内法规建设的坚实基础，而且引领着党内法规建设的基本走向。这说明，当前在推进党内法规建设时要始终坚持党的领导，在党的统一领导下进行科学谋划、整体推进，把巩固党的领导地位作为制定和健全完善党内法规体系的目标指向，把党的领导作为推进党内法规建设的有力保障。
古今中外的历史经验表明，“一个表现出一贯性和统一性的制度体系，远比依赖于无法综览的、互不相属的，甚至互相矛盾的、杂乱无章的零散规范群更能保证法律的确定性和可预测性”。 ［8］ 党内法规建设亦是如此。然而，“党内法规体系化绝不是规范条文毫无秩序或目标的简单拼置，一定是建构具有一定顺序和逻辑的规则体系。其核心要义在于诸多单个的党内法规规则间精巧且系统的结合，从整体上形成结构化的制度安排”。 ［9］ 因此，当前要用系统性思维来谋划党内法规建设。这不仅是科学合理设计党内法规体系总体框架的内在要求，也是对当前党内法规存在基础性法规不齐全、配套法规不完善等现实问题的直接回应。具体而言，就是要继续以“规范主体、规范行为、规范监督”为基本原则，不断健全完善“1＋4”的党内法规制度体系。这相当于党内法规体系建设的顶层设计。在此基础上，还要进一步健全完善党内法规的“四梁八柱”：在党的组织法规层面，不仅要制定地方委员会及其工作机关的法规条例，而且也要积极推动建立党的各级代表大会、派出机关等党的组织法规建设；在党的领导及自身建设法规层面，要着力完善党的政法、宣传、群团、人才、党史、外事等方面的党内法规建设；在党的监督保障法规层面，则要在借鉴监督、巡视、问责等方面经验的基础上，加强党务公开、党内表彰等方面的法规建设。当这些基础性、主干性法规逐渐建立健全之后，则要健全完善以规则、细则、规定、办法等形式呈现的相关配套法规。实践证明，这些配套性法规不仅是上述基础性、主干性法规的具体阐释，而且是促使党内法规形成系统性共同体的黏合剂和润滑剂，在党内法规建设的系统工程中具有重要价值。
人类的社会发展早已清晰表明，任何事物的“发展似乎是重复以往的阶段，但它是以另一种方式重复，是在更高的基础上重复，发展是按所谓螺旋式，而不是按直线式进行的”。 ［10］ 对于党内法规建设而言同样如此，不能苛求在某个时间内穷尽所有内容，也不能以为在一个时间阶段能将所有可能出现的问题都考虑周全。在每个时间阶段党内法规建设都会面临不同的外部环境，都有其重点关注的内容，需要考量不同的需求。“不能因为‘党内法规’与现在的‘行政法规’‘地方性法规’等概念相似，就以今非古，忽视和否定党在早期从严治党的努力。”这是百年来党内法规建设的基本经验启示。新时代推进党内法规建设要根据不断变化的形势任务与时俱进、顺势而为地做好立、改、废等工作。所谓立，就是要根据新的形势，及时制定新的党内法规，以充实党内法规的增量；所谓改，就是对不适应形势要求的党内法规作出及时修改；所谓废，就是对那些不再具有现实意义的党内法规要作出清理和废止。
本文是马克思主义理论研究与建设工程重大项目“习近平新时代中国特色社会主义思想对马克思主义中国化的历史贡献研究”（项目编号：2020MZD016）的阶段性成果，原载于《科学社会主义》2021年第2期。
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［5］［10］列宁专题文集（论马克思主义）［M］.北京：人民出版社，2009：138，12.
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