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丁 宏
摘 要 新一轮自贸试验区是在全球化形势发生深刻变化、我国跨入社会主义现代化强国建设新时代的背景下设立的，肩负着进一步推进制度改革创新、构建全方位对外开放新格局的历史使命。但也面临着全球化形势发生深刻变化、自贸区探索进入深水区、改革创新力度放缓等困难和障碍。新一轮自贸试验区的制度创新应该更加注重便利化与自由化并重、贸易促进与产业发展并重、创新驱动和开放合作并重、区内发展与区外联动并重以及顶层设计和基层创新并重。
关键词 自贸试验区 制度创新 政策试验 创新驱动
2019年8月，我国新批准江苏、山东等6个自贸试验区。这样从2013年9月开始，我国共设立18个自贸试验区，形成了“1＋3＋7＋1＋6”，覆盖沿海、内陆、沿边统筹兼顾的全方位开放格局。自贸试验区是我国为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的战略高地。自设立伊始，其在政府职能转变、投资贸易便利化、事中事后监管、金融创新等不同领域进行了一系列卓有成效的制度创新探索和实践，形成了一批可复制可推广的政策成果；同时也面临着全球化形势发生深刻变化、自贸区探索进入深水区、改革创新力度放缓、区内区外联动不足等问题和障碍。基于此，本文针对新一轮自贸试验区设立的时代背景，分析现有自贸试验区制度创新过程中存在的主要困难和障碍，对深入推进制度创新的逻辑和思路进行研判，并对其实施的具体路径提出一些思考和讨论。
1.世界面临百年未遇之大变局，国际经济格局竞争日趋激烈
世界经济下行压力依然存在，全球经济稳定增长的基础仍然薄弱，新技术革命加速突破，抢占价值链、创新链、产业链、供应链高端的竞争日趋激烈。国际经济格局将延续“东升西降”态势，新兴经济体和发展中国家群体性崛起，大国博弈和战略竞争加剧。新冠肺炎疫情的全球蔓延为世界经济发展增加了更多不确定性，使实体经济严重受创于金融市场激荡，有悲观论认为世界可能面临经济“大萧条”危机。据联合国贸易和发展会议组织发布的《2019年全球投资趋势监测报告》预测，地缘政治风险以及对部分经济体进一步转向保护主义政策的担忧可能抑制全球投资预期，引发国际产业链供应链向内收缩。新一轮自贸试验区的建设，应该更好辨识和适应国际环境中的有利条件和不利因素，通过制度创新提出抵御风险冲击的战略先手和应急预案，对冲疫情等不利影响因素，牢牢掌握战略主动，更好地防范风险挑战。
2.国际经贸规则面临深刻变化，中美经贸摩擦提出新挑战
国际社会正处在新一轮国际经贸规则的重塑期，CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）和USMCA（美墨加三国协议）等区域性自由贸易协定（FTA）成为构建国际经贸新体系的重要平台，新规则从以往降低关税和非关税壁垒的“边境开放”，向贸易和投资便利化乃至自由化、竞争中性等为特征的“境内开放”拓展和延伸的事实 ［1］ ，凸显了服务贸易、原产地规则、技术性贸易壁垒、知识产权保护等领域的变革趋势，对我国参与全球经济治理构成了严峻挑战，增加了我国再次“入世”的风险。美国政府单方面挑起并持续升级的中美经贸摩擦，试图通过极限施压的方式迫使我国妥协并取得最大化利益，目前虽然达成了第一阶段经贸协议，但仍有诸多问题悬而未决，对中美乃至世界经济的正常化发展造成了严重影响，使我国市场开放压力和谈判难度持续上升。新一轮自贸试验区的设立，代表着我国以更加全面开放的姿态，不断提升贸易投资自由化便利化水平，更加主动地参与国际经贸规则制定，深度融入全球贸易投资和生产服务网络，以深化结构性改革来获取长期制度收益，以扩大在国际经贸规则制定时的话语权。
3.我国将进入全面建设社会主义现代化强国的新时代，构建制度型开放发展环境的紧迫性更加凸显
“十四五”时期，我国将进入由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，实行全方位对外开放是建设社会主义现代化强国的必然选择。中央经济工作会议指出：“推动全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”
经过多年的改革开放，我国在商品、要素的自由流动方面已经取得了较大的成功，而目前正在进行的推进制度型开放，关键是要把握国际投资贸易的通行规则和发展趋势，对标最高的标准和做法，在风险可控的前提下大幅度放宽市场准入，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，加快形成投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的基本制度体系和监管模式。根据世界银行发布的营商环境报告
，中国是营商环境改善最显著的经济体之一，其中自贸试验区的改革创新对于我国营商环境有很大的提升作用。新一轮自贸试验区的建设对于推进制度型开放的深化和发展应当具有更加积极的意义，在较小的区域内进行对标国际的制度创新先行先试，既可以大胆闯、大胆试、自主改，率先探索出管用有效的制度型开放政策成果并进行复制推广，又可以通过压力测试，控制好各方面可能发生的风险，切实防范系统性风险。
4.自贸试验区改革探索进入深水区，前期制度创新成果有待于进一步深化
作为我国新时代全面深化改革的“试验田”，自设立以来，自贸试验区认真贯彻党中央决策部署，紧紧围绕制度创新的核心任务，锐意进取，勇于突破，目前已形成202项制度创新成果在全国复制推广，其中投资便利化81项，贸易便利化64项，金融开放创新23项，事中事后监管34项，取得了显著的改革成效。
但同时也面临着改革创新力度放缓、试点经验缺少系统性、发展引领成效不明显、法律制度有待完善、税率偏高、区内区外联动不够等突出问题和障碍。
［2］
［3］
自贸试验区建设的政策设计逻辑本身即是在中央政府的指导下不断试错来进行制度创新的。新一轮自贸试验区不仅在试验布局上向沿边地区拓展，而且在政策制度设计上向更高水平探索，肩负着进一步解放思想，着眼解决深层次矛盾和结构性问题，加强统筹谋划和系统集成，深化改革创新成果，更大力度推进全方位对外开放，率先形成公开透明、可预期的营商环境，建成新时代改革开放新高地的历史重任。
1.自贸试验区制度创新的顶层设计尚不完善，实现制度性开放的法律保障有待健全
我国自贸试验区对标的是国际最高水平的经贸规则，需要与国际通行规划或先进标准进行接轨。自贸区以制度创新为核心的改革探索，与实现更高水平的制度性开放的总体趋势高度一致，这需要自贸试验区坚持“大胆试，大胆闯，自主改”，保障其法规制度的透明性和执行的一致性，因此有必要授予自贸区立法权，让更多的制度创新可以进行先行先试。但从目前自贸试验区的具体实践来看，推进制度创新的法律授权仍不充分，自贸区立法存在着滞后、缺失和法律层次较低的现象。上海自贸区在成立伊始，国务院向全国人大常委会提交了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》的议案，引发了有关合法性方面的相关质疑
［4］
。直到2019年，上海自贸试验区临港新片区才被授予更大的赋权力度，“新片区的各项改革开放举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施”。
2.自贸试验区制度创新在引领国际先进规则上仍有差距，在参与国际经贸规则制定中难以发挥主动性
自贸试验区是我国深化改革开放的重要试验田，代表着我国营商环境的最高发展水平，是对外谈判先期进行风险压力测试的场所。如四川发布《中国（四川）自由贸易试验区对标国际先进指南》，按照“多维度向最高标准看齐”的要求，聚焦贸易便利、投资开放、金融服务、政府治理、法治保障以及人才流动六个基本维度，梳理总结出国际先进规则，与现行规则逐一进行比对。然而总体而言，我国自贸试验区理论准备并不充分，对于高标准国际经贸规则处于“学习”和“追随”的阶段，难以发挥“创新”和“引领”的作用，以致很难在WTO深入改革和各类国际经贸规则谈判中把握主动权和话语权，从而赢得全方位高水平对外开放的优势。
3.自贸试验区制度创新原创性突破性成果偏少，改革探索动力不足
目前我国自贸试验区有200多条制度创新成果在全国复制推广，其中除投资改革领域的“负面清单”模式、商事改革领域的“一站式受理”模式、金融创新领域的FT账户模式等少数成果外，多数属于管理流程或管理技术的局部创新，重大的突破性制度创新成果较少。尤其是后期获批的自贸试验区，大多是在前期自贸试验区的制度创新成果上结合本地实际进行的微调，原创性的探索较少。而从创新流程来看，地方政府部门是制度创新的主体和发起者，且多数陷于与国家部委的利益博弈之中，改革探索的动力不足，创新的系统性不强，运行效率受到影响；企业作为制度创新的被动接受方，参与感和获得感普遍不强。
1.更加强调便利化与自由化并重
便利化是前几轮自贸试验区制度创新的重要成果。朱妮娜（2017）指出，在自贸试验区建立后，我国更加注重海关、检验检疫局和外汇管理局等部门管理制度的改革探索，同时在国际贸易活动过程中更加注重提升各个环节的交互融合和整体效率，开启了新一轮贸易便利化进程浪潮。 ［5］ 朱孟楠等（2018）认为自贸区在税收制度、金融开放和投融资管理等方面与国际准则对接，从而形成改革引领效应，推动投资便利化发展。 ［6］ 而自由化则是对标国际最高标准和最好水平，是对便利化的进一步升级和提升。从国际经验看，发达的自由贸易园区都具有高度自主性、系统性的政策制度体系。如爱尔兰香农自由贸易区税率在欧洲处于最低，税务制度开放透明，完全符合经合组织（OCED）准则和欧盟竞争法。上海自贸区新片区总体方案提出，以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由为重点，推动国际高端资源要素在新片区实现快速流动和自由集聚，打造我国深度融入经济全球化的重要载体以及新一轮全方位高水平对外开放的新标杆。新一轮自贸试验区将以制度创新为核心，从注重便利化转向便利化与自由化并重，在关税贸易政策、投资管理体制、金融市场开放、政府职能转变等领域做出重大改革，构建符合国际惯例的运行规则和制度体系，形成国际化、市场化、法治化的营商投资环境，并将成功经验复制推广到全国。
2.更加强调贸易促进与产业发展并重
自贸试验区制度创新的需求来自产业，制度创新的成果也体现在产业。迪拜自由贸易区构建的“1＋N”协同发展模式，定位低投资、低运营的工贸结合型自贸区，成功实现了自由港与产业的协调发展，最大限度地释放了自由贸易港的“制度红利”，带来了辐射效应。随着我国经济步入新常态，经济发展开始由高速增长阶段转向中高速高质量发展阶段。习近平总书记指出，要深化产业结构调整，构建现代产业发展新体系。自贸试验区是现代产业体系建设的有力手段，自贸区之中各产业联系紧密，形成互补产业，辐射带动能力强，为产业链的构建提供了重要的力量。 ［7］ 如江苏自贸试验区提出打造开放型经济先行区与实体经济创新发展和产业转型升级示范区。山东自贸试验区提出加快推进新旧发展动能接续转换，围绕发展海洋经济，加快推动海洋科技创新，培育东北亚水产品加工和贸易中心，推进国家海洋药物中试基地建设。新一轮自贸试验区将紧紧围绕产业发展的难点、堵点，以夯实产业基础能力为根本，以自主可控、安全高效为目标，通过制度创新破解技术创新、开放创新的体制机制障碍，推动自贸试验区制度创新与产业深度融合，集聚全球高端要素，支持上下游企业加强产业协同和技术合作攻关，打造具有战略性和全局性的产业链，引导产业加快向供应链、价值链、创新链高端跃迁，引领产业转型升级，力争形成产业集群规模经济优势。
3.更加注重创新驱动和开放合作并重
自贸试验区多数是相对成熟的地区，区内科创资源丰富，对外联系紧密，是我国践行创新驱动和开放合作战略的前沿阵地。如上海自贸试验区推进与国家自主创新示范区“双自联动”，着力创新政策叠加、体制机制公用和服务体系共建，以实现“1＋1＞2”的溢出效应。新一轮自贸试验区的制度创新要持续推动全面开放与强化自主创新相结合，高度重视建设国际化的区域创新体系，努力营造更加适于创新要素跨境流动的便利环境，充分发挥产业集聚和科技创新的协同效应，走创新驱动、内生增长的发展道路，着力推动产业集群和产业链关键环节创新，在创新策源地打造上取得新突破，推动形成跨境融合的创新新格局，使创新成为新一轮自贸试验区建设的核心引擎。新一轮自贸区要深度融入全球化，积极服务“一带一路”建设、长江经济带发展和长三角区域一体化发展等国家重大区域战略，发挥好多重国家战略的叠加优势，主动布局双向开放，引领对接国际规则，推进国际产能合作。
4.更加强调区内发展与区外联动并重
自贸试验区之所以成为“试验区”，是通过不断地“试错”把通过风险评估和压力测试的制度创新成果进一步地复制推广，进行政策的扩散传播循环，是中国在改革开放过程中大力推广“政策试验”的特殊过程。 ［8］ 自贸试验区是“种苗圃”，不是“栽盆景”，所形成的经验，暂不具备全国复制推广条件的，可以先在片区周围复制推广，进一步验证其为便利化自由化带来的现实意义，进而将培育的“种苗”运出片区，“种到”合适的土壤。如四川自贸试验区在全国率先提出联动创新的理念，提出本着“优势叠加、分类促进，以点带面、全域自贸”原则，鼓励国家级开发区、经济功能区以及部分县级行政区域申建自贸试验区协同改革先行区，以此引领带动全省共享自贸试验区改革红利。浙江自贸试验区推动杭州、宁波、温州等区域进行联动创新，探索差异化发展、差别化探索和协同创新的发展道路。新一轮自贸试验区应注重区内发展与区外联动并重，以点成线、以线组面，推动优势互补、协调联动、错位发展，最终带动全域步入高质量发展的快车道。
5.更加强调顶层设计与基层创新并重
顶层设计是从国家整体的层面出发，对制约我国未来发展的潜在性、事关全局性的关键问题进行综合研判、科学评估，提出解决问题的整体思路和目标框架。 ［9］ 而基层创新更多是“摸着石头过河”的地方自发性探索，为解决某项实际问题，地方部门在中央政府的指示或默许下探索新政策或新举措。“晋升锦标赛”假说从地方官员政绩显示竞争的角度，揭示了地方自发开展政策创新试验的内在动力。 ［10］ 自贸试验区的顶层设计和基层创新是辩证统一的，新一轮自贸试验区既要对标更高水平的国际经贸规则，结合地方特色，加强顶层设计，又要立足于建设“先行区和示范区”，为提高对外开放整体水平树立更高的标杆。如广西自贸试验区创新沿边开放模式，河北自贸试验区探索建立数字化贸易监管模式等。同时，要注重发挥基层创新的积极性，需求在基层、活力在基层，要激励基层大胆试、大胆闯、自主改，争取“首创性”的突破，不用纠结于“以前”“别人”，要大胆创造适合自己的模式。
1.对接国际高标准经贸规则，提升投资贸易自由化便利化水平
高标准国际经贸规则是新一轮经济全球化的迫切要求，是全球产业链、供应链、价值链深入发展的必然要求，是WTO改革和各类自贸区谈判的核心议题 ［11］ 。新一轮自贸试验区应进一步放宽市场准入，在电信、科研和技术服务、教育、卫生等领域，放宽注册资本、投资方式、经营范围等限制，促进各类市场主体公平竞争。支持总部经济的全产业链发展，建设贸易中心、订单中心、结算中心，引导承接国内外产业转移，发挥规模效应。放宽外商投资企业境内股权投资限制，允许自贸试验区内非投资性外商投资企业在真实、合规的前提下，将资本项目外汇收入或结汇所得人民币资金依法用于境内股权投资。深化境外投资合作，强化全球渠道网，构建相关合作机制，优化境外投资企业备案和项目备案工作“单一窗口”模式，打造企业“走出去”的窗口和综合服务平台。推动贸易自由，创新跨境电商业务模式和监管方式，支持企业开展跨境电商进出口业务。积极研究推进经常项目管理便利化试点等创新业务，提升企业外贸收支便利化程度。突出高端制造和新型贸易功能，加快推动综合保税区功能转型、产业升级和监管创新，探索将综保区卡口围网移交地方政府管理的模式。整合保税货物供应链，允许企业根据生产需要跨直属海关关区存放保税货物。支持在自贸试验区内开展“两高一符”的保税检测、保税研发、全球维修、再制造等新业态。服务融入国家重大发展战略，探索“飞地经济”新模式，推动产能有序梯度转移，高水平推进合作园区建设。加强“一带一路”国际产能合作，支持企业与相关国家机构合作，参与建设境外经贸合作区、产能合作区等。
2.瞄准世界开放创新前沿，构建科技与产业融合新体制机制
新一轮自贸试验区应面向创新前沿，布局一批重大科技基础设施和重大创新平台，打造一批一流实验室和大科学装置，完善开放型创新生态系统。加快推进海外创新中心落地，全面加强区域科技合作，深化离岸孵化与国际技术转移、产业与技术育成、人才与项目引进等领域合作成果。鼓励外资企业设立研发中心，推动企业布局价值链高端领域。深化科技管理体制改革，探索开展高新技术企业联合认定改革试点，扩大高等院校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大的科研人财物支配权、技术路线决策权。开展政府股权基金投向种子期、初创期科技企业的退出试点，优化基金从企业退出的机制。对接国际通行规则，建立包括提高损害赔偿标准、加大惩罚性赔偿力度、合理分配举证责任、实施侵犯知识产权行政处罚案件信息公开、将故意侵犯知识产权行为纳入企业和个人征信记录等在内的知识产权保护制度。实施国际化人才高地建设行动计划，研究制定更具前瞻性、更有“含金量”的人才引进和激励政策，建设创新人才高地。探索修订引进外国人才项目管理办法，开展外国高端人才服务“一卡通”试点工作，支持在自贸区增设外国人来华工作许可服务窗口。支持自贸区围绕自身发展需要，制定实施人才特殊支持计划，进一步优化办理流程，简化办事程序，提供便捷服务，加快引进集聚掌握关键核心技术、引领未来产业变革的“高精尖缺”领域人才。
3.突出高质量发展要求，加快打造实体经济创新发展新高地
自贸试验区的建设，为探索实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系提供了全新的平台。新一轮自贸试验区应以集群培育为抓手，打造产业共融生态圈，支持产业链上具有自主知识产权和自主品牌的本土企业提升竞争力和话语权，提高产业根植性。吸引高层次创新人才集聚或转化创新成果，提高产业创新能力，将科教资源纳入企业为主导的自主创新体系中，加快形成产业创新优势。吸引国内外创新要素向自贸区聚集，构建自主创新联合体，支持开展核心技术攻关，提高创新成果转化效率和质量。以龙头企业为主导，整合创新资源要素，形成产业链上下游、高校、科研机构等多个创新主体联合攻关，加快关键核心技术突破。支持自贸试验区发展“新基建”，打造5G产业生态圈，选择关键应用场景，形成成熟的技术、产品和服务，特别是在工业互联网背景下探索产业转型升级新模式。扩大服务业开放领域，全面落实外商投资负面清单，扩大制造业和现代服务业的深度融合，形成高端要素富集地。
4.鼓励金融开放创新，提升金融服务实体经济和创新发展能力
提升区域金融业发展能级，积极推动金融机构从事国际业务的总部和基础设施平台落户，重点引进银行金融市场部、票据中心、金融科技中心等功能性总部，研究引进银行金融科技子公司、消费金融子公司、其他法人子公司等新型金融业态。拓展跨境金融服务功能，围绕跨国公司和大型民营企业需求，深入推进资本项目和经常项目管理便利化试点、跨国公司跨境资金集中运营、跨境双向人民币资金池等创新业务。强化科技金融支撑，探索设立天使母基金，做大新兴产业风险补偿资金和创投引导资金规模，做实股权投资母基金，完善科技金融全生命周期服务体系。聚焦创新发展的关键领域和前沿科技产业，推动政府投资基金加大对制造业技术创新和中小企业科技创新支持力度，探索政府投资基金投向种子期、初创期科技企业的退出机制和让利机制。建立科技企业“白名单”，引导银行类金融机构对名单内的企业探索开展无还本续贷业务、对名单内的高新技术企业提供主动授信。构建风险预警数据库和模型，确定风险临界值，设置预警提示功能，使系统可全面且有重点地及时掌握自贸试验区资金异常流动情况，构筑开放模式下自贸试验区的金融安全网。
5.充分赋权赋能，营造自贸试验区法治化、市场化、国际化营商环境
深化“放管服”改革，全面推进“证照分离”改革，围绕精简企业办事流程、降低企业运营成本、加强公共服务供给、优化人才服务等加大改革力度，着力构建最佳服务企业环境。创新“互联网＋政务服务”模式，完善“一网通办”框架体系，建设综合服务平台，构建服务于企业、项目、自然人的全生命周期服务体系。借鉴发达国家的通行做法，探索开展商事登记“确认制”改革，对符合条件的商事主体登记实行无人工干预的智慧登记，最大限度为投资者松绑，进一步凸显商事登记的“确权”功能。加快完善“互联网＋监管”体系，推动各类审批监管数据的归集共享、分析应用。建立市场主体容错纠错机制，对市场主体首次违法、违法情节轻微并及时纠正、没有造成明显危害后果的违法行为，探索实施审慎处罚，制定免予处罚执法监管事项清单并动态调整，实现清单化管理。将“双随机、一公开”监管与分级分类相结合，对信用风险一般的市场主体，按常规比例和频次以不定向抽查进行监管外，主要根据投诉举报、转办交办启动执法检查程序，依法进行监管。探索土地利用用途负面清单制度，创新国有建设用地开发利用及监管模式，探索产业项目定制化用地模式，提高土地利用的市场灵活性。完善工业企业资源集约利用综合评价体系，实行资源要素差别化配置政策，推动资源要素向优质企业集聚，加大对高效益、高产出、高技术、高成长性企业的扶持力度。
6.探索自贸试验区管理体制机制创新，全面发挥辐射带动作用
借鉴香港贸发局和前海管理局经验，探索在省级层面政府序列之外尝试设立法定机构，将自贸试验区专业性、技术性或社会参与性较强的公共服务和管理职能交由法定机构承担，重点探索“政府主导、各方参与”的经济运行管理新模式。加大对自贸试验区片区的放权力度，鼓励其放开手脚大胆闯、大胆干、大胆试，用好容错纠错机制，创新评估和督查机制。适时新增重大试验任务，在环境保护、知识产权等方面加强探索，为WTO改革的中国方案先行先试。积极探索实施对于自贸试验区内优先发展产业有利的税收优惠政策。探索政策优势叠加和创新驱动发展的制度安排，促进形成一批跨区域、跨部门、跨层级的改革创新成果，推动实现有机衔接和互融互促。以制度对接、平台融通、产业互动为重点，加强自贸试验区和周边经济技术开发区高新技术产业园区、海关特殊监管区等各类经济功能区进行联动发展，探索在开放程度高、体制机制活、带动作用强的区域建设自贸试验区联动创新区，放大其辐射带动效应，将其建成未来自贸试验区扩区的基础区和先行区。定期总结评估自贸试验区在投资管理、贸易监管、金融开放、人才流动、风险管控等方面的制度经验，制定推广清单，明确推广范围和监管要求，按程序报批后进行推广实施，带动全国共享自贸试验区改革红利。加强自贸试验区之间的相互借鉴和合作互补，共同打造一体化程度高、具有较高国际竞争力和影响力的自贸试验区群。
本文原载于《江苏社会科学》2020年第4期。
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