下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
摘 要 党内问责是当前中国政治生活中特有的制度创新和实践探索。它是党内民主的逻辑使然、权责一致原则在责任政党建设中的具体体现和改善当前政治生态的现实所需。党内问责的实现依赖于一整套制度架构和配套措施，当前应该重点关注问责的事由、问责的主体和问责的具体程序等制度，构建党内问责制是前提，如何将党内问责制在党内政治生活中运转起来，关键要重点突破几个方面：抓住领导干部这一“关键少数”，关注党内问责的连带性、分清不同责任的承担方式和积极推进党务公开透明等。
关键词 党内问责 制度 监督
《中国共产党党内问责条例》（以下简称《问责条例》）的出台和党内问责制的推行，是当前中国政治生活中特有的制度创新和实践探索，从“‘有错问责’到‘无为问责’，从‘权力式问责’到‘制度式问责’”，标志着政党建设的质量不断提升和政治民主程度不断提高。虽然学术界对党内问责理论研究有所涉及，但对党内问责背后的政治理念、制度建构中应重点关注的问题等研究不够深入，本文拟定从政治逻辑、制度建构和路径选择做一些分析。
第一，党内问责是党内民主的逻辑使然。人类政治发展的本质要求和基本趋势是民主，而民主最基本逻辑前提是国家权力属于人民。但人民有两层含义：作为整体意义上的人民和作为可计算意义的人民。整体意义上的人民规约权力的最终归属，但它不能有效行使权力；可计算意义上的人民，人民被赋予了程序上的意义，即人民通过程序选举代表，由代表组成政府行使权力，实现对国家的有效治理。同时，“由于现代社会人口规模巨大及居住分散等因素，人民无法聚集在一起开会对社会事务进行直接管理，通过选举代表的方式来解决数量庞大而分散的人民如何进行社会管理的问题也就成为人们的必然选择” ［1］ 。所以，当今世界，大多数国家都实行代议制民主。在党内民主中，代议制民主和主权在民的原则被确定为授予与被授予、被代表和代表之间的关系：广大党员是权力的授予者和被代表者，而党的领导干部是权力的被授予者和代表者。其决策和行动理应受到广大党员的监督，行使权力需对广大党员负责。“主权在民作为一种政治原则，不仅为代表的正当性提供了合法依据，而且也为代表存在设定了义务和责任。” ［2］ 在党内，领导干部也是广大党员的代表，行使权力需对广大党员负责，主权在民原则为领导干部预设了责任，那么党内问责是党内民主的逻辑使然。
第二，党内问责是权责一致原则在责任政党建设中的具体体现。权责一致原则是党内问责的逻辑前提和基础。根据行政法学的原理，权力和责任对等，领导干部拥有权力，理应承担责任。权力一致原则对党内问责的意义在于三个方面。第一，权责一致为党内问责提供了逻辑前提，党组织和领导干部通过制定政策来维护党和人民的利益，这就要求客观上赋予党组织和领导干部一定权力，但权力的赋予要根据履行责任的大小来授予，不能责任大权力小，也不能权力小责任大。可以说，权力是因责任而存在的，责任为权力设置了边界。这是现代责任政治对权力的规约基本要求，也是党内问责的逻辑前提。如果说授予领导干部一定的权限是履行责任的前提，那么党内问责为限制权力提供了保障。第二，权责一致规约了权力的运行，为党内问责提供了保障。仅仅授予领导干部履行责任的权力，是不够的，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。拥有权力的人行使权力一直到遇到边界才会停止” ［3］ 。所以要对权力进行制约，而限制权力滥用的最好方法是问责，因此，要通过党内问责来规约权力的行使，督促领导干部认真负责行使权力，改变以往只重视领导干部权力的行使，忽视对权力行使消极后果的追责，既保证了责任和权力的均衡发展，也保证行使中的权力是负责任的。
第三，党内问责是改善当前政治生态的现实所需。党的十八大以前，由于“官本位”思想的作祟，除非是违法犯罪或者重大安全生产事故，造成恶劣社会影响，领导干部一般是“一日为官，终身为官”，即使要追究重大安全生产事故责任，一般都是追究普通领导的责任，党的领导干部特别是主要领导干部很难被依法依规追究责任。这种不良的政治生态，造成了党群关系的隔阂，致使党和党的领导干部在人民群众心中的形象和权威受损，这不仅损害了党执政的民意基础，也与现代民主政治背道而驰。“更为重要的是，社会民众对政治生态不满会动摇党的执政基础，影响社会的和谐与稳定。” ［4］ 当前推行的党内问责制，必将对传统的特权思想和官僚主义作风形成巨大的冲击，迫使部分领导干部重塑权力观念和责任意识，改变以往高高在上的官僚主义作风，从人民的所需、所想出发，利用手中权力切实为人民群众谋福祉。过去有些党的领导干部搞了很多所谓“形象工程”和“政绩工程”，这些“形象工程”和“政绩工程”不仅没有追究领导干部的责任，而且最终由当地百姓“买单”，随着党内问责制的推行，领导干部抱着以往那种“只有无功，但求无错”的从政心态已不合时宜，缺乏责任意识行使公权力，将会面临轻则警告、重则罢免等问责的风险，促使他们更加审慎地对待权力的行使，努力提高施政绩效，从而改善政治生态。
党内问责不仅是一种政治理想和执政逻辑，还必须有一套科学合理的制度安排加以落实。因此，推行党内问责制，建设责任政党，需要构建运行高效的问责机制及其配套措施。以往对党的领导干部问责，问责形态以权力式问责为主，问责形式都以运动式或者应急性问责居多，问责对象主要是事件的直接负责人。现在《问责条例》出台了，各地也纷纷出台了相应的配套措施和实施细则，这标志着党内问责制由权力式问责向制度式问责转变。在这里，本文不打算讨论党内问责制的具体制度构建，而是分析在构建党内问责制的过程中需要重点关注的问题。
当前党内问责，通常是在出现重大安全生产事故或者党的领导干部出现明显失误时，迫于社会舆论压力以及消除不良社会影响，才启动党内问责，这说明重大安全生产事故或者领导干部的失误是启动党内问责机制的重要因素。不可否认，党的领导干部失误导致在自己管辖范围内酿成重大安全生产事故，是必须问责。但如果把党内问责仅仅局限于重大安全生产事故或领导干部的失误，似乎不发生此类事件，就不启动党内问责，把党内问责仅仅变成了单纯对“犯错误”领导干部的惩罚性制度。党内问责旨在规约权力的行使，督促党的领导干部履责。只要领导干部认真负责地对待权力，科学合理地行使权力，减少重大安全事故和过错行为的发生，才能身体力行，践行责任政党。
党的领导干部“有过错”要问责，这是必须的，领导干部“无为”也要问责，这是责任政治的必然要求。表面上看，碌碌无为的领导干部没造成重大安全生产事故，其危害性要比因渎职失职酿成重大安全生产事故的“有过错”领导干部要小。因此，长期以来，对这些“无为”干部缺乏惩治措施，导致党政机关工作效率低下。令人欣慰的是，党中央意识到了这个问题并出台相应管理制度，比如新出台的《问责条例》中的“不执行决策部署或者不履行职责” ［5］ 等条款就是针对碌碌无为的领导干部而设置。这就要求各级干部勤勉为官，负责高效地行使其权力，这不仅有助于提高党政机关的工作效率，而且还符合责任政治的价值理念和广大民众的热切期待。
因此，对失职或不作为领导干部要依法问责，更要求党的各级组织和领导干部对广大党员乃至普通民众期待有“回应”。归根到底就是确保党的领导干部认真负责行使权力。这就意味着，当广大党员对党的各级组织和领导干部履行职责不满意而要求有所“回应”时，党内问责机制就启动了。
“由谁来问责”涉及党内问责的主体问题，决定了党内问责是否符合党内民主的基本要求。从某种意义上来讲，党内问责的根本问题不在于党的领导干部负什么责任和如何负责，而在于由谁负责和对谁负责。作为党内民主的组成部分和责任政党的具体形式，党内问责因党内授权而产生。授权主要两种形式：一是人民对党的授权，党行使权力需对人民负责；二是党组织内部上下级授权，下级组织要对上级组织负责。当前党内问责，主要是上级党组织对下级党组织及其领导问责。这种问责是一种“上问下责式”的问责形式，实质上是一种同体问责。尽管它在整肃官僚主义、督促领导干部履职尽责方面起到重要作用，但也存在不足或缺陷。“在问责形态上，是权力性问责居多，制度性问责较少；在问责形式上，运动型问责居多，常态化问责较少；在问责事由上，过错问责居多，无为问责较少” ［6］ ，结果往往以过错问责领导干部，是典型的事后追责，而很少对领导干部决策中存在的失误进行问责。实质是权力和责任之间失衡，权力不是伴随责任而是伴随过错而产生。在古代家天下的时代，君主是国家最高统治者，君主会根据官吏履职情况进行问责，但是君主的权力是没有边界的，他无需对任何机构或个人负责，也就谈不上现代意义上的问责，这样的政治自然不会产生责任政治。责任政治的党内问责与专制君主对官吏问责最大的区别在于是否把人民作为问责主体放在首要地位，是否把民意机构、人民群众和社会舆论等监督力量放在重要位置。因此，建立符合新时代发展要求的党内问责制，离不开人民群众、新闻媒体等对领导干部的监督，他们也是党内问责不可忽视的重要力量，只有将党内外各种监督资源整合起来，形成合力，党内问责才能发挥应有作用。
“如何问责”涉及党内问责的程序问题即通过何种程序对领导干部问责。首先，合理划分责任边界是党内问责的前提。要通过正式党内法规和规章制度对党政机关里不同岗位和部门的责任进行明确界定，否则，无法确定谁应该担责，担多大的责任。当前党内问责应该考虑两点。一是党务系统和政务系统之间的责任划分。一起问责事件，哪些由党委书记负责，哪些由行政首长负责，目前没有明确的责任划分。二是上下级党组织之间、党的领导干部正副职之间责任如何划分。若权责不清晰，权责划分必然过大，导致党内问责“弹性过大”。权力过大，而责任过小甚至没有责任，这与党内民主背道而驰。责任过大，而权力过小甚至没有权力，不仅党的领导干部没有能力处理日常事务，而且会大大降低党政机关的效率。因此，“问责要想有效，责任必须明确而有限，不仅要与权力相均衡，而且要与执行者的能力相匹配” ［7］ 。其次，要依据程序来问责。“民主实质上就是一种程序、一种方法或机制。” ［8］ 民主是依程序而存在，没有程序的民主是不存在的。为此，必须依据程序来进行党内问责。几年前，某市市长因为其管辖区发生特大安全事故而辞职，按理说他应该向选举他的市人民代表大会提出，但是通报他提出辞职的是省委办公厅等部门，由此可见这里就存在程序不完善的地方，表明程序化问责还任重道远。党内问责的程序化建设涉及很多方面，但目前应重点考虑几点。一是责任认定。责任认定是追责的前提，追责是责任认定的结果，二者共同构成了党内问责的核心内容。从法学意义上讲，责任认定是问责主体依据责任认定程序对问责对象的责任确认。因此，责任认定是问责主体依据法律程序对问责对象行为是否触及问责情形来判断，但在问责实践中，往往出现问责主体根据问责对象的主观过错来确认，其结果是问责认定不精准或因责任无法认定而出现无人问责，所以需要从程序上加以完善。二是责任追究。责任追究是责任认定的结果，是党内问责的落脚点和归宿。责任追究是在问责认定的基础上解决如何追究问责对象的具体责任，从理论上讲，责任追究是问责主体依据责任追究程序对问责对象的追责，问责对象需要对自身未履职行为承担否定性制裁结果。但在问责实践中，由于缺乏具体责任追究程序以及问责主体的“好人主义”思想的影响，责任追究流于形式，因此，急需加强责任追究程序建设和完善。三是权益保障。在责任认定和责任追究的共同作用下，领导干部需对自身未履职行为承担否定性制裁结果。但领导干部作为个体，也有自身权益，特别是在对责任认定不服和责任追究不公前提下，领导干部有权在规定期限内向做出问责决定的上级党组织提出申述，这就涉及问责对象的权益保障。虽然新出台的《问责条例》规定，问责对象对问责决定不服，可以在一个月之内向做出问责决定的上级党组织提起申诉，问责对象可以通过一定程序为自己辩护，以维护自身的正当权益。但问责实践中，常常可以发现问责对象要么“引咎辞职”，要么默默无闻，这与责任政党建设和民主法治建设理念背道而驰。
完善的党内问责制及其配套措施是加强权力制约，建设责任政党的关键，没有这些良好制度，党内问责无从谈起。但是，要想党内问责制在党内政治生活中运转起来，需要在整体推进的基础上，重点突破以下几个地方。
党内责任有很多，无论是领导干部还是普通党员，只要从事党的事务，通常都会承担一定责任，但党内问责的对象是领导干部。将领导干部作为问责的对象，这不仅符合《问责条例》有关规定，也符合权力监督的一般规律。将领导干部作为问责对象，抓住了党内问责的关键点，这是因为党的领导干部特别是主要领导干部在党务决策和国家事务中具有地位高、权力大、影响广的特点。正所谓解决事务要抓住主要矛盾，责任政党建设的关键是将领导干部作为党内问责的对象。
现代科层制理念告诉我们：领导干部应是履行政治责任或法律责任的主要责任人。但在现实党务活动和政治活动中，一些领导干部对下级党组织或领导干部渎职行为视而不见，发生了重大安全生产事故，也就处理几个直接负责人，对自己应负的主要领导责任也只是象征性道歉，缺少硬性问责机制的约束。一方面，反映党内责任划分还不够清晰；另一方面，反映了领导干部责任意识不强，缺乏责任担当精神，不利于问责制的实施和推广。令人欣慰的是，这种状况有所改观，新出台的《问责条例》规定，“问责应该分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围承担主要领导责任，参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任” ［5］ 。在防治新型冠状病毒肺炎疫情的工作中，个别地方主要领导因存在玩忽职守、官僚主义和渎职失职等行为，导致疫情失控而受到撤职等严肃问责，取得了良好的社会反响，表明将党的领导干部作为党内问责对象是正确的。
党内问责制的施行得到全党普遍认同和社会各界积极响应。但也有人质疑，认为许多安全生产事故有其责任人，似乎与党的领导干部没有直接关系，没有直接关联却承担责任是否对其不公？诚然，领导干部不是具体事件负责人，但是他对其下属的党组织和领导干部负有领导责任，全面领导责任也好，重要领导责任也罢，反映了现代责任政治的一个重要特点：责任具有连带关系。这种政治责任起源于西方内阁制政治责任的连带性。在西方，实行内阁制国家里，政府是由下议院选举产生，它必须对下议院负责，若下议院对政府失去信任而投票，不论这种不信任投票是针对政府政策和施政行为还是针对政府成员行为，政府都要解散，政府首脑或首相就要辞职，“这就意味着政府全体人员要对政府政策和施政行为承担连带责任。进一步说，政治责任的连带性体现：首相或政府首脑不仅要对自身的决策行为负责，还要对其下属的施政行为负责” ［9］ 。
现代政党普遍实行问责制，其核心要义是建立紧密的责任链，以实现责任政党。这种责任链的基本逻辑：党的领导干部对其职责范围事务负主要领导责任，领导班子成员对其负责。在党的全国代表大会中，党代会有权监督和问责由党代会选举产生党的领导干部，而对普通党员的监督，由专门检察机关负责，但这并不是说上级党委或党的领导干部不必对下级党委或领导干部的施政行为负责，如果上级党委或党的领导干部没有认真督促下级党委或领导干部执行好党的方针政策，党的全国代表大会要对上级党委或领导干部依规追究全面领导责任和主要领导责任。在现实党务活动中，党的全国代表大会很少对地方党委或党的领导干部问责，地方党委或领导干部管辖的地方出现重大生产事故或者群体性事件，为了消除恶劣影响或者迫于舆论压力，一般由中共中央或中央纪律检查委员会等中央层面党组织启动对地方党委及主要领导干部的问责，很少看到党代会启动问责程序，对地方党委和领导干部实施咨询、询问和罢免，所以强化党代会的问责功能，健全和完善党内问责链尤为重要。
一般而言，责任事件发生后，首先要明确责任对象，理清责任类型，最终确定问责对象的担责方式。当前学术界对党内责任的类型划分和党内责任的承担方式存在不同看法，这就要求我们小心求证，深入分析，避免混淆，当前要处理好两对重要的责任关系：二是区分领导责任和直接责任，二是区分主要领导责任和重要领导责任。如某镇扶贫攻坚进入倒计时，由于该镇扶贫手段少、经济基础薄弱，扶贫指标难以按时完成，为了急于完成减贫指标，在缺乏实地调研的情况下，镇委书记和扶贫办主任盲目上马一些不切实际的扶贫项目，导致当地居民不仅没有脱贫，还浪费了国家大量的扶贫资金，结果从镇党委书记、扶贫办主任乃至一线扶贫工作人员都受到不同程度问责，这样大面积问责干部，不仅削弱了党内问责制的权威性，也挫伤干部干事创业的积极性。实际上，本案中落实精准扶贫不力的具体事项干部应该具体负责，承担直接责任，镇委书记、扶贫办主任具有指导和督促下面工作人员执行扶贫政策的责任，承担领导责任。在此基础之上，对镇委书记、扶贫主任和具体执行扶贫政策的干部实施差别问责，而对一线扶贫工作人员就不需要问责。在问责实践中，既要精准区分责任对象和责任承担形式，避免将领导责任扩大到普通党员的直接责任，防止问责的泛化，又要避免领导责任被直接责任“替代”，这样才能实现问责的精准和有效。
《问责条例》划分了问责类型，将领导干部责任分为“全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任” ［5］ 。在问责实践中，避免主要领导责任被替换为重要领导责任，出现权大和责小的情况。如党的十八大以来，中央出台多项政策文件禁止国有企业设有金库，并对补贴发放给予严格规定，在此背景下，某市某国有企业还顶风作案，私设金库并乱放补贴，这种违纪行为在当地造成了恶劣的社会影响。接到群众举报后，所在省委高度重视，专门成立调查组彻查此案，经过调查组走访、调研、取证等过程，最后做出问责决定：市委书记刘某给予诫勉处分，分管国有企业的副书记李某给予通报和组织处理。可以看出，市委书记刘某应负主要领导责任，而分管国有企业的副书记李某应负重要领导责任，该案的处理结果明显避重就轻，正确的问责方式应是市委书记刘某应该给层级高的处分，而市委副书记李某给予层级低的处分。在问责实践中，只有明确责任类型和责任承担方式，才能做到问责的科学和精准，只有实施精准和有效问责，问责的权威性和震慑性才能得到彰显。
问责有效开展前提是党务活动公开。党内问责首先要让广大党员和各级党代会了解党内各种事务，熟悉党内各项法规，尤其知道党的领导干部选拔机制和决策机制运作情况，试想，普通党员对领导干部选拔机制一无所知，对重大决策如何运转知之甚少，就难以对领导干部权力行使进行有效监督，党内问责也就无从谈起。事实上，党内问责是监督权力规范行使的一种方式和机制 ［10］ ，而要让这种机制有效运转，急需推行党务公开，除非涉及党的机密，领导干部应就重大事项的决策情况公之于众。否则，领导干部的决策活动就有可能沦为暗箱操作，不仅权力监督难以实现，党内问责也流于形式。只有推行党务公开，广大党员和各级党的代表大会才能准确判断党的领导干部是否规范行使权力和认真履行职责。只有将权力行使暴露在阳光之下，党的领导干部才能积极按着法律程序行使权力，广大党员才能有效监督领导干部权力行使情况，从而为党内问责奠定坚实的基础。
本文系江苏省社科基金项目“中国共产党党内法规制度执行力研究”（项目编号：18DJD002）阶段性成果。原载于《科学社会主义》（双月刊）2020年第4期。
［1］周光辉，彭斌.理解代表——关于代表的正当性与代表方式合理性的分析［J］.吉林大学社会科学学报，2004（6）.
［2］孔令伟.从“人格拟制”到“代表系统”：西方代表理论的视角转换及其发展［J］.天津社会科学，2019（6）.
［3］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1963.
［4］张贤明，张力伟.论责任政治［J］.政治学研究，2018（2）.
［5］本书编写组编.中国共产党问责条例及相关法规汇编［M］.北京：中国方正出版社，2019.
［6］盛明科，李悦鸣.改革开放四十年干部问责制度：历史图景与发展逻辑［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019（1）.
［7］哈耶克.自由秩序原理［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1997.
［8］乔·萨托利.民主新论［M］.北京：东方出版社，1993.
［9］张贤明.政治责任与法律责任的比较分析［J］.政治学研究，2000（1）.
［10］武峥，孟宪平.建国以来党政领导干部问责制的历史探索与完善方略［J］.科学社会主义，2018（3）.
[1]
王里，南京大学马克思主义学院博士研究生。
双传学，南京大学马克思主义学院教授。