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陈 朋
摘 要 基层治理是现代国家治理的重要根基。但是，频繁显现的“局部空转”难题已经从基层治理中的一种行为演化为一种现象。这种现象已经浸淫于基层治理的诸多领域，并与基层治理勾连在一起呈现出象征性治理、变通性治理、转移性治理和规避性治理等多种面向。从机制层面看，基层治理的局部空转问题主要源于制度体系效能不足、基层权责机制不匹配、科学考评机制欠缺、有效激励效能不足等症结。基于此，亟须从基础层面加强制度体系建设、中观层面着力实现有效沟通、微观层面为基层注入充足动能等方面终结局部空转难题，提升基层治理效能。
关键词 基层治理 局部空转 有效治理
在现代政治生活中，国家治理承载着新时代国家建设的诸多期待。基于此，党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的时代命题。对于这个宏大的命题，人们大多认为这是执政党着眼于现代国家建构做出的顶层设计，这种研判固然有其合理之处。但是，必须看到它是建立在一定基础之上。为此，基层治理被人们寄予厚望，并从多个层面做出建构性设想和系统性设计。然而，如此深受重视的重要议题，在现实生活中却不时出现诸多问题。其中，最突出的就是频繁显现的“局部空转”难题。
诸多数据表明，人人经手、处处留痕却无益解决问题的局部空转已经从一种行为演化为一种现象，严重侵蚀着基层治理效能。对此，人们从不同视角给予了关注。但是，总体上看仍不够集中。在中国知网上以“局部空转”为题名或主题词、关键词等方式进行搜索，共有文献17篇。当然，不排除这一问题被其分散在其他研究中进行分析。梳理发现，研究者主要是提出要重视这个问题，却尚未对其基本面貌、诱发因素等深层次问题做出分析。鉴于此，本文借用近年来笔者在江苏、浙江等地开展的专题调研素材及近期在“问卷网”对江苏27个县（市、区）基层干部和相关群体开展的问卷调研获取的876份调研数据，对这一问题展开初步分析。
尽管“治理”是一个舶来品，但是在近年来的实践探索中，它逐渐成为一个高频词。为提升现代国家建设水平，进入新时代执政党提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，并从顶层设计、制度安排、体制机制和重点领域等方面做出整体性布局。国家治理的根基在于基层，因此，伴随对国家治理的热切讨论和高度关注，基层治理随之进入人们的研究视域。在这个过程中，人们逐渐认识到：相对于宏观层面的国家治理而言，县域范围内的基层治理不仅直接关乎公众的切身利益，而且成为观察研判国家治理效度的取景框。基于这种认知判断，各级政府在梳理总结以往基层治理历史经验的基础上，按照中央政府的要求，不断优化基层治理结构以提升治理能力。
梳理各方面的数据发现，近年来地方政府对基层治理给予了高度重视。比如，江苏省扬州市自2018年以来专门围绕基层治理问题就召开过近20次专题会议，重点推进网格化精细化治理、农村集体“三资”监管、社区公共服务精准供给、基层治理体制改革、推进社会治理现代化等工作。在2019年初，扬州市还专门出台《扬州市统筹城乡融合发展创新农村基层社会治理与服务试点工作方案》，从制度层面为基层治理提供指引。2020年3月，在吸取已有经验的基础上，扬州市再次出台了《关于全面加强基层基础建设推进市域社会治理现代化的实施意见》，试图构建“纵向到底、横向到边、高效运转”的社会治理体系。问卷数据统计亦表明，73.5％的受访者认为：“近年来党委政府对基层治理很重视。”在访谈过程中，一些基层干部同样提出类似感受。这些都说明，在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大背景下，基层治理被摆在突出位置。
然而，在人们对基层治理给予关注的同时，一种令人忧虑的现象也在同步显现。这就是基层治理中出现了局部空转问题。空转本身是一个物理概念，用来描述系统“出力不出工”的运转状态。比如，汽车发动以后，发动机虽然在运转，但是只供给系统内部消耗，从而导致怠速运转。在观察基层治理时，人们逐渐发现这种现象也有显现：公共政策制定者和上级政府已有明确的指令和要求，但是基层政府在具体执行过程中很少将其落实到位，从而导致政策指令处于空转状态，根本没有释放应有的治理效能。
客观而言，这种局部空转现象并不是一个新问题，它由来已久。在对国家治理特别是基层治理尚未引起足够重视的过去，它常被其他问题所淹没，难以引起人们注意。只是在全面深化改革特别是整个国家治理的宏大背景下，对各种问题的关注使其充分暴露出来，让人们逐渐地意识到这一问题已经成为横亘在推进国家治理现代化进程中的突出障碍。问卷统计数据显示，在回答“您身边是否存在政策、制度、治理举措等局部空转的问题”时，57.9％的受访者认为存在空转现象，并且较为严重，18.3％的受访者认为存在一定程度的空转现象，两者相加共有78.2％的受访者指出这一问题客观存在。
不得不重视的是，当前局部空转已从一种行为转化为一种现象。这种现象，是一个累积演化的过程。在这个过程中，“超群体违规”起着关键性作用。群体心理学的基本理论说明，一种行为的衍生和扩散同群体的认可和模仿直接相关。当参与者的数量达到一定程度，就会促使一种行为转化为一种现象并逐渐固化下来。所谓“超群体现象”就是超越了一个或两个群体，在三个或以上的多个群体中同步显现某种行为。比如，当一个群体发现不仅自己在违规做出某种行为，而且周围的其他群体也存在类似违规行为，于是就会受这种行为的影响继续违规，最终诱发产生更多的类似违规行为。在基层治理中，局部空转也是如此。最开始它只存在某一领域，随着时间推移和相互模仿，则逐渐从一个领域向其他领域扩散，以至于成为多群体多领域共同效仿的一种现象。人们会发现，浸淫其中的既不是某一个人，也不是某个群体，而是多个群体多个领域都存在类似问题。
但是，不管是作为一种行为还是一种现象，从根本上讲局部空转的病灶终究是执行不力。在公共政策理论看来，一项政策的完整链条往往包含“输入”“输出”两个端口。“输入”端主要关涉公众需求的捕捉、信息的搜集，进而在此基础上制定出合乎实际的公共政策。“输出”端则主要关涉政策的执行。如果仅考虑“输入”而忽略“输出”，这样的政策并不具有科学性和有效性。因此，人们更加关注政策能否得到执行。等待观望、相互推诿、出工不出力等行为，就容易引发基层治理局部空转。
从上述讨论可见，基层治理中的局部空转已经成为一种客观现象。调研发现，这种现象已经浸淫于基层治理的诸多领域，并与基层治理勾连在一起呈现出象征性治理、选择性治理、变通性治理和转移性治理等多种面向。
1.象征性治理
荷兰学者布雷塞斯在观察分析中国政府运行状态时曾提出过“象征性合作”的概念。在他看来，面对共同的公共事务治理需求，“地方政府假装合作，而实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情” ［1］ 。这种情况之所以产生，一个重要原因就是中央政府与地方政府有着不同的利益诉求。换言之，“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府合作” ［1］ 。当前，这种情况在基层治理中较为突出。从外观看，这种象征性治理倾向于做表面文章、走过场、重形式，善于搞表面化的宣传发动而缺少实质性的推动举措，较少采取可操作性的务实举措。因此，在日常工作中，喜欢采取“以会议落实会议，以文件落实文件”的方式推动工作。“击鼓传花”“钟摆轮回”“形式感十足”等是其典型形态。广为人们诟病的形式主义就是这种象征性治理的突出样态。深层次看，形式主义归根结底就是象征性治理衍生的不良后果。它“追求表面文章，不讲实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本” ［2］ ，是“知行不一、不求实效、文山会海、花拳绣腿、贪图虚名、弄虚作假” ［3］ 。调研发现，在局部空转中，象征性治理最为显现，占比更大。比如，问卷数据显示，在回答“对于基层治理中的局部空转问题，您觉得哪些类型居多”的问题时，“搞花拳绣腿、贪图虚名的象征性执行”排在第一位（占比33.7％），其余依次是“搞策略变通、替换”（占比29.9％）、“根据自己意愿，选择对自己有利的工作”（占比23.1％）、“巧妙转移容易问责的行为”（占比13.3％）。
2.选择性治理
不同于搞花拳绣腿式的象征性治理，选择性治理则是政策执行者根据自己的价值偏好、利益诉求和目标期待来做出选择。也就是说，基层政府在推动公共事务治理时表现出强烈的自利性——对那些于己有利的行为或事务则竭尽全力地去做，而对那些不能带来好处或需要长期努力才能取得政绩的事情则尽力回避。众所周知，基层政府亦是一个力求追求自身利益最大化的理性行动者，面对错综复杂的外部情况会按照自身利益最大化需求采取行动。尽管这种行动会导致产生治理行为空转，但是只要契合基层政府自身的利益诉求，它就依然乐此不疲。对此，有人将其概括为“策略主义”：“基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，并只顾追求眼前的短暂目标。” ［4］ 不管何种策略，其最直接的结果就是滋生过多的空转行为，让本可以落实的利好政策在不断比较中走失。
3.变通性治理
当基层政府发现根据自身偏好来选择实施某种行为举措能给自身带来利益增长，就会采取相应的变通行为。比如，在群众接访活动中，本应由镇党委书记靠前接访，但是，由于这项工作较为棘手、难免要“动真碰硬”，镇党委书记便让其他干部去接访。安排其他乡镇干部去接访本身并无可厚非，但是很多问题的有效解决有赖于“一把手”，其他干部并不能也不愿意去参与这些棘手难题。于是，一些信访难题就在这种变通行为中产生、不断空转，进而日益增多。实际上，在基层治理中，诸如此类因变通行为而衍生的空转问题并不少见。有些基层干部甚至将善于做出变通作为谋求生存发展的必备技巧或者基本素质要求。客观而言，对于一些不符合基层实际的情形做出变通处理，有一定的合理性。比如，周雪光在分析变通行为时提出：“变通的稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是权威体制与有效治理矛盾的缓冲机制。其内在逻辑是：国家规模太大，一统政策难以适应各地实际，所以地方变通成为必需。” ［5］ 这种解释有一定的道理，但是，它忽视了一个问题或者说建立在一个过于武断的前提之下：中央制定的政策都是枉顾地方实际的“一刀切”，或者说不允许地方做出灵活性的因地制宜的处理。显然，这是有失公允的。因此，在理解变通性治理时并不能将其主要症结归因于中央政策的不适宜性，进而倒逼基层政府不得不“变通”处理。实际上，在中国的政治体制下，中央与地方有着不同的关系架构。中央的权威并不是通过事无巨细的控制对基层政府进行钳制，而是通过建立纵向权威调控体系、重要人事任免和总体局势的把握来实现国家统一和有效治理。因此，导致上级政策在传递过程中落入空转的变通性治理主要是基层政府出于自身利益考量而做出的权宜之计。
4.转移性治理
这是近年来随着问责力度加大出现的一种新情况。按照问责制度的原初设计，有悖于上级政策要求或主旨精神的行为都将面临被问责的可能。从问责的本质含义看，必要的问责能发挥震慑作用，从而倒逼问责对象勤勉敬业、集中精力地开展工作。然而，在“上面千条线，下面一根针”的基层治理格局下，基层政府往往面临能弱、力薄、权小、责大的结构性困境，很难在有限的、既有结构性空间内完全释放治理效能。为此，一些基层干部为避免陷入问责的漩涡，在表达懈怠意愿时便采取转移治理行为的策略取向：将那些需要动真碰硬、颇费力气却容易引致问责的行为转移出去，转而实施那些较为容易、问责风险低的行为。有的甚至附加一些没有政策规定却充满个人或小团体利益诉求的行为，从而导致既有政策的调控对象、范围和目标都发生位移。调研发现，这种转移性治理的主要策略是转移工作重点、曲解政策要求、找“替罪羊”。2019年8月，笔者在与一些基层干部访谈中，不少人都表达出类似隐忧：现在各方面都强调严肃问责，谁也不敢去冒被问责的风险。因此，大家都会选择比较安全的事情去做，将一些比较难以落实的事情置换出去。在这个过程中，大家看起来依然都很忙，但忙的并不是中心工作，空转的情况比较多。应该说，这在很大程度上直接反映出基层治理中较为常见的转移性空转。
作为一种客观现象，局部空转绝不是某一个因素激发而致，而是多重因素共同诱使的结果。其中，机制层面的要素发挥重要影响作用。
1.制度体系效能不足
在现代政治生活中，制度是一个重要概念。诺斯认为制度是一种游戏规则，其主要目的在于减少人们行为的不确定性。奥斯特罗姆则将制度解释为：制度是一种稳定均衡、一种规范义务、一种互动规则。豪尔从历史制度主义的视角把制度解释为构造行为关系的一整套正式规则、惯例以及受到行为者遵从的惯常程序与标准的操作规程。 ［6］ 对于基层治理而言，制度是最稳固的治理方法。因此，进入新时代人们对制度的重视程度与日俱增。无论是中央政府还是地方政府都把制度建设看作当前的工作重点。正如此，不少人认为，当前基层治理正在走向制度规范化的时代。然而，思想认识层面的重视，并没有完全转化为制度效能。
制度效能不足集中体现为制度有效供给不足。在整个制度体系中，制度供给处于基础性地位。历史和实践表明，没有充足的制度供给，制度效能的发挥必然落空。一个完整、科学的制度供给链条主要维系于制度供给前端的民意汲取和末端的制度呈现。当前引发基层治理局部空转的症结恰恰在于此。就前端的民意汲取而言，一个能真正发挥治理效能的制度理应能准确反映民意、集中民智、映射民情，但是，有些基层政府在设计制度文本时既不与受众对象充分沟通、广泛听取其意见建议，又不开展深入调查研究和设计论证，大多倾向于“闭门造车”和“拍脑袋”决策，从而不可避免地导致一些制度设计要么“驴唇不对马嘴”，要么“隔靴搔痒”，最终直接诱使基层治理陷入局部空转。就末端的制度呈现而言，新制度主义基本理论早就告诉人们，制度的构成往往包含制度规则（正式制度与非正式制度）和实施机制。对于能直接呈现在人们面前的制度规则，人们并不陌生。相对而言，容易忽略的是实施机制。事实上，如果一些制度只有宏观框架或者原则性规定，而缺乏具体的实施机制或配套性规程，则不可避免地使其陷入空转。
2.基层权责机制不匹配
如果说制度体系效能不足是引发基层治理局部空转的深层缘由，那么权责机制不匹配则将这一问题显性化。从理想状态看，权责匹配是有效实施基层治理的重要支撑。但实际上，这种情况鲜有出现，权责不匹配的问题成为诱发基层治理局部空转的直接因素。以县域为例，作为县域治理的中枢指挥者和重要组织者，县级党政部门掌握着县域治理的大量权能和资源，拥有项目发包权和检查考核权，对各种项目的分配额度和使用范围具有很大的“决定性权力”。然而，它并不是一线实施者，只是一个“权力和项目的中转站”，“有权责小”是其基本写照。为了完成各项任务，县级党政部门又将项目和治理任务交给乡镇（街道）。问题是，在这个治理链条里，乡镇（街道）并没有相应的行政执法权和资源调配权。它只能成为被动执行任务和接受考核的角色。县级党政部门倚重自身所处的特殊地位和优势，通过“层层加码施压，级级卸载责任”的非均衡权责机制，将各项任务下沉给乡镇（街道）。尽管明知无权落实这些工作任务，但是，慑于县级党政部门掌握着检查考核权和资源分配权，乡镇（街道）仍然不得不硬着头皮来接应。于是，沿着这一“权力支配资源”的逻辑链条，权责不均衡机制就这样被县级党政部门顺理成章地沿用下去，最终以属地管理的名义交付到乡镇（街道）头上。
权责不匹配必然诱发局部空转。一方面，乡镇（街道）会直接让一些无权无责的项目顺其自然、“无为而治”或者“出工不出力”。面对检查考核，则可以用缺乏配套的资源来作为理由。调研发现，这种情况在基层治理的局部空转困境中约占三成。另一方面，乡镇（街道）会对县级党政部门下达的工作任务进行理性选择式的权衡比较，从“可能出现的结果”倒推“理应选择的行动”，进而在众多工作任务中选择投入精力小但带来收益大或者遭受问责可能性小的项目，并通过各种方法将实施阻力降低到最小状态。在这种情况下，“应付好工作比干好工作更重要”“唯上不唯下”等行动逻辑直接延续到基层治理之中，从而导致基层治理陷入空转。
3.缺乏科学考评机制
当县级党政部门将各项工作任务布置给乡镇（街道）以后，为便于督促乡镇（街道）落实，便实施相应的考评机制。就其本身而言，科学有效的考评机制有其必要性，成为推动基层治理有效运转的重要支撑。但是调研发现，大多数地方尚无科学合理的考评机制，这是导致基层治理局部空转的直接因素。这集中体现在两个方面。其一，考评指标不健全。考核指标是整个考评活动的中枢，能不能制定科学合理的考评指标往往直接影响考评活动的效能发挥。因此，无论是上级政府还是下级政府都希望能在考核指标的设定上享有话语权。但是，理想层面的上级政府与下级政府共同协商确定考评指标的情形并未出现。真正拥有考核指标设定权的只有上级政府，下级政府只能被动地“接受考核”。这样一来，上级政府自然就会将自身偏好和目标期待巧妙地纳入考评指标之中。一旦上级政府这样设定考评指标，其下级政府就会沿用类似方法不断“层层加码”“层层施压”，最终不可避免地导致基层政府所面临的考评指标“细如牛毛”，而又无以抗拒。不可否认，有些指标有其合理性和必要性，但是也有很多指标缺乏科学性合理性，甚至无必要性。在这种情况下，基层政府只能选择性执行，对那些执行起来比较困难或缺乏操作性的考核就采取“顺水蹚”的应对策略，进而不可避免地导致产生局部空转。
其二，考评方式不规范。目前，上级政府主要通过“一票否决”“频繁检查”等方式，对基层政府实施考评。而这些方式最容易诱发产生局部空转。就“一票否决”而言，基层政府为了避免在这种情况下“中枪”，便不惜投入巨大人力财力物力，围绕上级政府的考核评价转，尽最大限度满足上级政府的指令要求。在不停地运转过程中，不可避免地会滋生一些空转现象。就“频繁检查”而言，这是滋生局部空转问题的最直接因素。为凸显本部门工作的重要性或倒逼下级政府更好地完成工作，上级政府及其部门创造了各种各样的检查。为应付各种接踵而至的考核检查，基层政府不得不按照上级要求“处处留痕”。因此而生的大量痕迹主义治理，直接促使基层政府陷入“上级忙于检查，下级忙于应付”的体制空转。久而久之，这种“资源空耗，体制空转”的困境直接导致基层政府身陷“无效空转”之中。
4.有效激励动能不足
在理性选择理论看来，任何行动者做出某种行为都是基于“成本-收益”分析进行权衡比较的结果。对于官僚体制中的行动者而言同样如此。其每个行为都蕴含着相应的激励元素。无数经验表明，作为中国改革发展的重要驱动力，政府官员之所以主动作为不仅同其理想信念、价值取向有关，而且与外在的激励机制密不可分。一般而言，激励可分为正向激励与负向激励两种类型。正向激励主要通过职级晋升、岗位调整、福利增加等方式对官员施加引导作用，负向激励则主要通过惩处、降级、问责、减少福利等方式对官员施加处置。毫无疑问，以奖励为主的正向激励能给官员带来多重收获，能激发其干事创业的更强动力。相比之下，以惩处为主的负向激励则意味着官员前途惨淡、空间受限。可想而知，在理性选择逻辑下，不少官员自然倾向于安全可靠的正向激励。
然而，近年来以监督问责常态化为主的管党治党新形势，使官员的激励期望发生了显见变化：以前总是千方百计通过各种方式推动工作，以试图谋求有助于升迁的政绩。但是，当前问责力度不断加大、通过权力寻租兑现个人利益的空间被大大压缩、隐性福利待遇也大幅下降。也就是说，当前正向激励模式尚无多大改变，负向激励模式则明显增压。在这种情况下，基层干部理性地看到了晋升与问责之间的逻辑关系。于是，出于安全考虑，更倾向于优先考虑能够减少问责风险、能带来政治安全的行为方式，不由自主地放弃了冒险追求晋升的政绩锦标赛。所以，他们一改过去不遗余力地“打擦边球”“搞变通”，转而安全地“蛰伏”起来，人为地让一些工作放任空转。比如，在回答“您觉得导致当前基层治理出现局部空转的原因有哪些”问题时，38.3％的受访者选择了“问责力度不断加大，不少基层干部不想多干多错”。在访谈时，也有不少干部提出类似想法。作为基于安全考虑的避责动机，构成了基层干部放任一些治理活动局部空转的内生诱因。
当局部空转从一种行为演变成一种现象时，不能忽视它对基层治理的侵蚀性作用，并努力最大限度终结这一现象。然而，让基层治理中的局部空转现象实现终结并不是一件容易的事情，当前亟须从三大层面寻求有效突破。
1.基础层面：加强制度体系建设
如前所述，制度体系建设在整个基层治理系统中居于重要地位。因此，应把制度体系建设作为纠偏局部空转的基础问题来抓。总体上看，在这个基础层面需要深刻把握两个环节。其一，将人民主体地位置于制度顶层设计的核心位置。在历史长河中，人民群众是社会实践活动的主体和创造者。诚如马克思、恩格斯所言：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的活动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。” ［7］ 列宁则说得更为直接：“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。” ［8］ 作为马克思主义执政党，中国共产党自成立伊始就把“人民”两个字镌刻在自己的旗帜上，并公开表明为绝大多数人民谋福利是自己的根本立场和价值取向。一定程度上讲，基层治理中产生局部空转问题恰恰是源于一些基层干部没有摆正人民群众的位置，将对上负责与对人民群众负责对立起来。这就意味着要从顶层设计的高度将人民群众置放于基层治理的制度体系之中。比如，将重视人民群众的参与度、认可度和满意度嵌入基层治理的各项制度规划与设计之中，进而真正体现人民群众的主体地位和积极作用。
其二，切实增强干部群众两大群体的制度意识。作为对外部客观存在物的反映，意识对事物发展发挥着能动作用。因此，在社会实践活动中，人们总是努力去认识它们，理解它们的活动、方向和作用。问卷数据亦显示，45.7％的受访者认为，“缺少按规章制度办事的制度意识，人为导致一些制度得不到遵循”是局部空转产生的直接原因。而意识又往往处于基础性环节，对行为的产生和延续具有深层次的制约作用。这说明，对于推动基层治理良性运转、防止出现局部空转情况，同样需要增强受众的制度规则意识。当前要把增强干部和群众这两大群体的制度意识作为基础性问题对待。特别是要在官僚系统营造遵从制度、落实制度的自觉氛围，对于明显故意歪曲制度、不执行制度的应及时启动问责，通过负向激励的方式倒逼各级干部树立遵从制度的意识，进而增强制度的执行力。
2.中观层面：着力实现有效沟通
基层政府处于国家政权最末梢，是国家治理整个神经系统的最后一个环节。能否实现有效沟通，直接影响着局部空转行为是否产生及其范围。透过诸多案例发现，一些局部空转行为之所以产生，同上下级政府之间的沟通效度密切相关。基于此，理应把有效沟通作为纾解局部空转问题的有力抓手。从基层治理的现实景观看，实现有效沟通主要维系于两大要素。其一，构筑科学合理的纵向府际关系。府际关系是现代国家治理的重要支撑力量，基层治理的优劣状态与府际关系是否正常息息相关。从其本质含义看，府际关系是公共权力在政府及其部门之间的利益关系和权责关系，它表现为同一层级的横向府际关系和上下级的纵向府际关系，它的维系既包括命令—服从关系也包括竞争—合作关系。进入现代社会，府际关系之所以愈来愈重要，是因为愈来愈多的政策已展现各级政府间相互依赖的特性，使得多重政府层级在一个方案或政策中同时出现。具体到根治基层治理中的局部空转而言，重点则是要通过划分上下级政府之间的权责清单、明确各大层级政府行动边界、根据公共事务治理需求给基层政府更多赋权等方式疏通纵向府际关系，以防在任务分解、制度落实、信息传递等环节出现中梗阻。
其二，充分保障信息畅通。在现代社会，畅通的信息交流是治理活动的前提和基础。否则就会阻滞治理活动的正常进行。事实上，当前信息不对称已经成为基层治理局部空转的直接诱发因素。对于上级政府来讲，基层政府容易按照“报喜不报忧”的行动逻辑，过滤一些于己不利的信息，从而影响上级政府准确掌握基层治理的客观情况；对于基层政府来讲，上级政府容易借用在权力系统中所处位置和自身需求随意添加信息，从而导致治理任务“层层加码”。无论哪种情况最终都会诱发基层治理局部空转。这说明，要通过保障信息畅通来促进基层治理正常运转。信息畅通的一个重要着力点是促使治理链条中的各大参与主体都能准确、全面熟知信息，而不会遭受人为地信息遮蔽。同时，还要保证信息传递的渠道是直接、便捷并且不会中断。
3.微观层面：让基层干部充满动能
基础层面的制度体系建设和中观层面的有效沟通，最终都必须依靠具体的人来执行。因此，在健全完善制度体系和畅通信息沟通的同时，必须激发基层干部全心投入基层治理的动能。诸多事例表明，基层干部是基层治理的直接实施者，其精神面貌和工作能力直接决定基层治理是否出现局部空转。因此，要通过多重途径全力提升基层干部的工作动能。其一，强化正向激励。20世纪40年代西方管理学和社会学界就开始关注激励问题，并逐渐关注官僚系统的激励问题，进而形成了内容激励、过程激励和行为修正激励三大范式。尽管分析视角不同，但是人们大多认为激励是激发官员推动权力规范、高效运行的重要举措。从性质上看，激励主要有正向激励和负向激励两种形态。其中，正向激励能更好释放激发作用，它能从主观上引导基层干部放弃主动制造局部空转行为的动机。其实，做好正向激励的资源有很多，比如可以通过充分了解基层干部的现实需要，将其设置为符合主客观需求的目标，采取晋升激励、物质保障、谈心谈话、人文关怀等举措，激励基层干部全心投入治理活动，革除局部空转行为。
其二，建立健全容错机制。与正向激励相配合的另一种鼓励方式是容错机制。容错原本是一个现代信息领域的术语，原指：“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。它往往包括三方面的功能：第一是约束故障，防止故障影响继续扩大；第二是检测故障；第三是恢复系统。” ［9］ 随着现代政治生活的日益扩展，它被引入政治领域。在这个过程中，人们逐渐认识到科学合理的容错能让人减轻压力，进而更好地释放工作效能。调研发现，滋生局部空转的一个重要诱因就是基层干部担心犯错而不敢为，从而导致一些治理活动无果而终。客观而言，这种情况在基层治理中并不少见。因此，理应从明晰容错政策本身的清晰度和程序的规范度、优化上下级部门之间的默契程度、提升主政者的理解认知水平等方面健全完善容错纠错机制，以促使其发挥应有的激励效能，减少局部空转的主观动机。
本文系国家社科基金项目“容错机制‘局部空转’情景检视及防治策略研究”的阶段性成果。原载于《江苏行政学院学报》2020年第4期。
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