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杜宇玮
2020年1月1日，《优化营商环境条例》正式落地实施，是我国以法治方式营造一流营商环境的重要举措。营商环境是决定一个国家和地区竞争力的核心要素，是建设现代化经济体系和推动高质量发展的重要突破口。党的十八大以来，党中央、国务院一直高度重视优化营商环境工作，党的十九届四中全会明确提出“改善营商环境，激发各类市场主体活力”，中共江苏省委十三届七次全会也再次强调“打造国际一流营商环境”。江苏作为开放型经济大省，迫切需要通过加强制度创新和制度集成，来切实推进营商环境的持续优化和改善。
营商环境广义上是指企业等商事主体生产经营所需要的全要素环境。但一般来说，营商环境主要是指除了自然资源和硬件设施等物质环境之外的，由包括经济体制、政治制度、文化要素等一系列软因素构成的制度环境。作为一种制度集合体，营商环境是政府政策、法律法规等正式制度，社会传统、文化风俗等非正式制度的有机组合。作为经济运行和经济发展的内生变量，营商环境直接约束着一定区域内市场主体的行为活动，并通过制度性交易成本变量影响资源配置效率，从而决定区域经济发展的质量和效益。
优化营商环境，旨在降低与市场主体休戚相关的制度性交易成本，是一项涉及经济社会诸多领域制度改革的系统工程，其根本目标是通过基于制度创新的深化体制机制改革来降低制度性交易成本。对标国际一流营商环境地区，江苏“放管服”改革还需深入，从而进一步降低企业制度性交易成本。主要表现为：在行政审批和涉企商事制度方面，仍存在手续繁杂、时间过长、环节过多、交叉重复、标准化程度不高、信息联通共享程度较低以及“线上线下”不够协调等问题，企业生产经营过程中还有不少“堵点”和“痛点”；在事中事后监管方面，存在重点领域难以覆盖、基层监管力量不足等问题，缺乏完善和整体的制度性安排；在政府服务方面，还存在企业融资难和融资贵现象依旧突出、涉企检查干扰企业正常生产以及对不同所有制企业的差别化待遇等问题。
营商环境作为一种具有制度特征的公共产品，其建设与完善过程也是一个公共治理过程。政府是制度供给和制度创新的实施主体，从而也是营商环境最主要的治理主体。在过去较长一段时间里，地方政府积极开展经济层面的制度创新，较多地采取行政批文、发展规划等直接干预手段来替代尚未发育完善的市场机制，在较大程度上催生了有利于要素快速集聚、市场快速开拓的营商环境，从而有效促进了区域经济高速增长和产业规模化发展。
在迈向高质量发展的新时代，国家治理体系和治理能力现代化要求政府要正确调整自身角色定位，不仅要扮演公共产品供给者的角色，而且要更多地承担和发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的职能。因而，政府治理被赋予了新的内涵，政府治理不是体现在对市场配置资源的替代作用上，而是体现在为市场主体提供高效服务的功能上；不是体现在面对企业时的“强势”管制能力上，而是体现在面临市场风险和市场失灵时的突出应变能力和调节能力上；不仅体现为政府的决策能力和政策制定能力强，而且要求政策的落实和执行能力强。同时，还要充分发挥政府治理对营商环境的积极作用，转变治理理念和工作思维，进一步简政放权，妥善处理政府与市场关系，当好服务企业的“店小二”，做到“有求必应、无事不扰”，为企业创造优质高效的服务环境，以“有为政府”来保障“有效市场”。
江苏优化营商环境，需要从以往注重政策优惠来“招商引资”的“洼地”思维，转换为强调优质环境来“招才引智”的“高地”思维。具体而言，就是应当对标世界先进标准，以推进供给侧结构性改革为主线，进一步深化“放管服”改革，着力推动行政服务效能改革，加强制度集成，形成改革合力，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，充分吸引全球创新资源要素在江苏集聚和扎根。
加强降成本与稳预期政策制度的集成，推进供给侧结构性改革。成本是营商环境的核心内容，降成本是供给侧结构性改革的五大重点任务之一，其重点和难点在于降低制度性交易成本。除了需要更大力度地减税降费之外，还需通过采取政府性融资担保、社会信用体系建设等手段切实降低中小微民营企业的融资成本。当然，供给侧结构性改革也离不开需求侧的支撑，优化企业生产经营环境，需要供需两侧双管齐下。近年来，外部贸易摩擦、国内需求不足等因素影响下的市场不确定性有所增加，企业既缺乏投资空间也缺乏投资信心。因此，需要千方百计扩大居民可支配收入，完善社会保障制度，壮大中等收入群体。同时，加大市场化改革，消除区域市场壁垒，促进国内统一大市场形成，从而稳定企业市场预期。
加强负面清单管理与中性竞争政策制度的集成，深化“放管服”改革。“放管服”改革是降低制度性交易成本的主要手段，其主要目标之一是推动规则公平，即营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。一方面，全面实施负面清单管理，加快清理不符合新发展理念和高质量发展的市场准入规则，不断缩减清单事项，构建完善清单信息公开机制、清单动态调整机制以及相适应的行政审批机制。另一方面，尽快摒弃以往过于注重通过财政直接补贴等政策优惠扶持特定产业和企业的选择性产业政策，而采取普惠性和竞争中性的功能性产业政策，对全行业采取消除所有制歧视、提高科技创新服务水平、加大产权保护力度等改革举措，促进国内市场的更大开放和公平竞争。
加强不同职能部门政策制度的集成，推动行政治理和行政服务效能改革。按照优化营商环境的“1＋10”文件，积极落实《聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》《江苏省深化“放管服”改革优化营商环境重点任务分工方案》等政策措施，全力构建“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”的行政治理架构。一是推进行政审批制度改革。重点推进不同职能部门之间的信息联通共享，清除交叉重叠的商事流程事项，建立统一规范的行政审批服务体系、评价机制和企业征信系统，切实消除部门之间的信息壁垒，打破“信息孤岛”。二是推进行政服务效能改革。在互联网政务时代，要加强“线上”与“线下”政策制度的集成，尽快完善“网上办”的相关法律法规，真正实现“不见面审批（服务）”的便利畅通。三是推进综合行政执法体制改革。加快机构编制资源整合和行政执法权力调整，在市场监管、安全生产、环境保护等领域实行专业执法。明确职责权力边界，做到权力不越位、监管不缺位和执法不错位，切实提高综合行政治理和执法效能。
加强不同区域政策制度的集成，全面优化区域营商环境。优化营商环境是一个系统工程，特别是在涉及生态环保等跨区域治理问题时，需要不同区域政策制度的协同。这既包括省内区域政策制度的集成，也包括更大范围的省际区域政策制度集成。从省内区域来看，可以通过深化江阴集成改革试点以及开展若干创新创业基地试点，在少数几个区域内集中突破，然后由点到面，逐步在全省范围内复制推广集成改革经验。从省际跨区来看，主要是积极对接长三角一体化发展规划，加强与上海、浙江、安徽三地的设施共联、机制共建、信息共享、标准共认，构建完善区域一体化治理机制，提高协同治理效率，整体推动长三角区域营商环境优化。
原文刊载于《群众》2020年第2期。