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徐琴
《现代经济探讨》2020年第6期刊载了《省域发展的空间逻辑——兼论“强省会”战略的地方实践》一文。
文章分析认为，中国省域发展的空间逻辑，始终随着国家区域战略以及相关政策的调整而转换。近期，国家层面不断强调要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的集聚和辐射带动能力。这表明，一批中心城市及其所在的城市群需提升能级与辐射引领能力，进而发展成为国家现代化的“空间推进器”。在地方实践中，“强省会”战略已经成为多个省份共同选择的省域发展的新空间逻辑，并且已经取得一定成效，无论在东部、中部还是西部，“强省会”的引擎作用日益凸显。
文章提出，无论在长三角区域一体化发展战略中，还是在国家的总体战略布局中，江苏都担负着“全国发展强劲活跃增长极”和重要的空间推进器的角色；江苏当前面临的转型和创新压力，都表明必须加快构建“省会＋优势区域”双强的区域发展双引擎模式。并且，中央已多次指示杭州、南京等部分省会城市，要加快形成“高质量发展的区域发展增长极”。在此背景下，加快实施“强省会＋强省域”战略、加快构筑“强省会＋强省域”的双强格局是必然选择；拓展区域空间、切实做大南京都市圈、引领江苏全域实现可持续的高质量发展，更是现实需求，这也是顺应城市和区域发展的客观大趋势；江苏构筑“强省会＋优势区域”双引擎，以此带动江苏全域高质量发展的探索，也是落实长三角区域一体化发展战略的具体途径。经作者同意，本报编发该文。
省域是中国区域发展的地方单元，也是各种国家层面的区域战略得以落实的重要空间依托。改革开放以来，2000年前主导性的区域战略是沿海地区的开发开放；2000年起陆续实施西部大开发、中部崛起和东北振兴战略，梯度推进意图十分明显；近年来特别强调要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的集聚和辐射带动能力，具体措施包括设立若干国家级新区、设定若干“国家中心城市”、推进东部沿海三大都市区（粤港澳、长三角、京津冀）的一体化与协同发展。
为策应国家区域战略，各省积极培育中心城市及城市群，通过做大做强“头部”提升中心城市和整个省域竞争力，为国家现代化构筑若干个多层级的“空间推进器”。因此，不少省份已经实施鲜明的“强省会”战略，“强省会”战略正在成为省域发展的主导性空间逻辑。
由于自然禀赋、历史基础和发展机遇等多种因素的作用，中国各省内部的区域差异是普遍存在的客观现象。因此，缩小省内区域差异、促进“区域协调”发展，始终是各省的基本责任。
与此同时，随着国家区域战略中日趋鲜明的“点区辐射”导向，“强省会”战略正在成为与“区域协调”相并行的空间逻辑。“点区辐射”主要通过在全国的不同区域，布局若干个功能分区，在各个功能区中选择若干重要节点赋予其重点发展的政策与职责，加快培育其成为各个功能区的“区域增长极”。
近年来，国家层面对中心城市和城市群的发展给予高度重视。一方面积极推进粤港澳、长三角和京津冀三大都市区的一体化发展与协同发展，另一方面进一步强调中心城市和城市群的重要地位和作用。2019年《政府工作报告》提出，“坚持以中心城市引领城市群发展”。2019年8月召开的中央财经工作委员会第五次会议指出，“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。
这一战略转向也体现在中央对各省的工作指导中，中央明确要求省会城市发挥更大的中心城市功能。在第一轮巡视中，中央对江苏、山东等多个省份提出要求，“提升省会城市功能和中心城市首位度”。换言之，国家明确要求通过提高省会城市的首位度，充分发挥省会城市在政治、经济、科教文化和创新资源集聚方面的综合优势；发挥其作为区域增长极和主引擎的牵引带动作用，实现创新突破，促进全域高质量发展。
“强省会”战略获得来自国家的支持，也已经成为不少省份优先考虑的城市和区域战略。
目前省域发展常见的有省会城市单引擎模式和“省会城市＋区域中心”的双引擎模式。中西部省份，多为省会城市高度集聚的单引擎模式；东部发达省份，越来越多地形成“省会城市＋区域中心”的双引擎模式。
实践中，中西部省份更为积极也更为主动地实施“强省会”战略，通过行政区划调整、区域城市体系规划中的城市定位调整等多种措施，并积极争取国家相关政策的支持，以强化省会城市的地位和作用。2011年，安徽省合肥市经国务院批准实施了“巢湖三分”的大规模行政区划调整，合肥市的行政区域扩大为11 445平方千米，极大地拓展了城市发展空间。2019年1月，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，济南的行政区域从之前的7 998平方公里扩大为10 244平方公里。
从实际效应看，“强省会”战略效果显著，省会城市的引擎效应日益凸显，强省会对于省域发展的作用越来越重要。浙江是最早明确并实施“强省会”战略的东部省份，“强省会”战略促成了杭州的强势崛起，使浙江近年来的发展势头日益强劲，几乎成为省会和省域发展双强的典型样板。杭州曾经因为狭小的城市空间，发展受到极大束缚。通过几次较大的行政区划调整，杭州较早也较好地突破了城市发展的空间限制，步入发展快车道。2015年，杭州跻身“万亿俱乐部”城市，并且形成了鲜明独特的“网络经济”特色，互联网经济成为浙江自民营经济之后、经济持续接力走强的关键支撑，杭州在浙江的引擎功能越来越强。
安徽和合肥，曾经长期是“弱省份＋弱省会”组合，但2011年的“巢湖三分”，不仅极大地扩大了合肥的城市发展空间，更有力地改善了合肥的空间格局和区位条件，使远离长江的合肥，成为“准沿江城市”，合肥的城市发展主轴转为“向东”，更便于融入长三角。近年来，合肥在经济总量上大幅度反超曾经水平相当的南昌市和济南市，2019年GDP总量达到9 409.04亿元，预计很快将进入万亿城市行列。河南在20世纪头10年的城市大开发时期，集中连片开发郑东新区。近年来由于省会郑州市的快速崛起，河南也成为中部崛起的代表省份。湖南省会长沙近年来的发展成绩同样耀眼：2018年成为中国第13个万亿元城市，经济总量占湖南全省总量的近三分之一，以长沙为中心的长株潭城市群正在形成，对湖南全省的引领带动作用日益增强。
国家对“强省会”战略的支持也很明确，中西部不少省会城市，包括成都、武汉、郑州、西安等相继被确立为国家中心城市。可以说，无论是东部还是中西部省份，都在重新进入一个以“强省会”战略引领强省域发展的新阶段；作为中国经济发展活力的重要来源——省域竞争，正在日益集中地表现为各省的优势城市，特别是省会城市之间的竞争。
作为东部发达省份，江苏省经济社会发展水平，一直处于全国前列。因此，在国家的各个区域战略中，江苏在总量规模、质量水平和功能上都被赋予更高要求。在长三角区域一体化发展的国家战略中，江苏的总体定位是“一极三区一高地”。其中，江苏要打造成为全国发展强劲活跃增长极（“一极”）是首要战略定位，即江苏的全域发展要不断向高位攀升，实现持续发展。
江苏的城市和区域发展有自身的独特路径。改革开放以来的40多年，江苏成功地抓住了第一波改革机遇——通过乡镇企业快速实现了农村工业化，第二波开放机遇——全球化拉动下的经济国际化和城市化。从区域角度看，改革开放以来江苏省域发展的优势板块主要是苏锡常地区，经济首位城市并非省会南京，而是苏州；省内最发达区域也并非省会所在的都市区，而是深受上海辐射的苏锡常通地区；省内南北差异大，但与全国各省横向比较，又是省域内区域协调性最好的省份，13个地级市全部进入全国地级市前百强，对人才普遍具有较强的吸引力。这使得江苏的区域发展基础较为厚实，长期保持着全省总量上的发展优势。
然而，近年来，和广东、浙江等省相比，江苏的两大短板越来越明显：在产业领域缺乏领跑产业和领军企业；在区域格局上则缺少区域性龙头城市。可以说，在产业和区域两方面都呈现“有高原无高峰”态势。
而广东的省域发展有广州和深圳双引擎共同牵引；浙江的省域发展，则有杭州和浙东南的优势区域共同支撑。江苏目前却始终是“单引擎”格局，仅有苏州以及苏锡常地区一个明确的优势区域，省会南京的首位度、集聚力和显示度明显不足。很显然，江苏作为东部地区，未来将继续担负着国家赋予的率先探路、率先发展的重任；而江苏的持续发展，则需要尽快构筑“强省会＋优势区域”的双引擎模式。在创新能力成为区域发展“刚需”的创新驱动时代，南京作为省会责无旁贷，要在能级提升、扩大集聚和辐射带动上寻求突破。
南京具有大幅度提升城市能级的基础。首先，南京的科教文化资源优势十分明显，是国内仅次于北京和上海的科教资源重镇、科教与文化名城。大院大所、高端科研平台云集。现有普通高校53所、国家级科研平台120多个、两院院士80余名。第二，近年来着力实施的“创新名城”战略初见成效。以“两落地一融合”为主要内容的创新名城建设，积极探索建立衔接良好、高效的科研—技术—产业链，构建从基础研究、技术原型，到关键核心技术的攻关，再到产品形成和价值实现之间，宽阔畅通的联结。“南京模式”正在积极探索有效打通科技成果转化、科技企业孵化的“最后一公里”。因此，在普华永道发布的《机遇之城》年度报告中，除“北上广深”以外，南京“智力资本和创新”指标的得分，连续多年位列全国各省会城市和副省级城市之首。第三，就区位条件而言，南京连接东西、贯通南北，是重要的枢纽城市。南京也是长三角区域的地理中心，未来长三角区域一体化发展，南京这一地理中心必须具备区域中心的功能，带动南京城市群（都市圈）和长三角西部区域联动发展。第四，南京近年的发展态势良好，表现出较强的后劲。2018年和2019年，按可比价格计，南京GDP增速都超过8％，位居江苏之首。2019年达到14 050亿元，五年连跨5个千亿台阶。
为此，南京可以探索实施区域创新都市圈战略，打造协同创新链。要基于创新资源的长短板分析，根据各个城市在基础研究、应用开发、中试、产品研发与迭代、商品推广和产业化等不同环节上的资源状况和能力特征，共同构筑协同力强的创新链。在都市圈共建基础研究的联合攻关团队，建立技术转移的共同市场、成果转化的中试基地，进行产业化的政策探索和政策供给。
南京仍然需要着力提升总量规模。即使在创新驱动时代，总量规模依然是城市影响力的重要基础。在创新驱动和高质量发展的目标指引下，加速做大总量依然是南京的当务之急。事实上，就人均指标而言，南京的多项人均指标并不低。但南京受制于空间特征：一是空间范围狭小，行政区面积为6 587平方千米，在各省会城市中面积仅大于海南省会海口；在副省级城市中仅大于厦门。而杭州的行政区域面积为16 854平方千米，是南京面积的2倍有余；合肥11 445平方千米，面积也接近南京的2倍。这表明，南京既不能走粗放发展的道路，也不能排除空间拓展的必要，关键还要提高经济发展质量，精选产业项目，在提升质量的过程中扩大总量。二是空间形态南北狭长，与长三角发展主轴带相对偏离。为此，南京可以通过适度调整空间发展战略，注重与长三角发展主轴带的衔接，加快融入长三角区域一体化发展。
因此，南京应探索构建以南京为中心的“区域共享都市圈”，推动区域一体化的纵深发展。就区位条件而言，南京是重要的枢纽城市，需充分利用这一区位条件，将南京在公共政策、公共服务、产业链延展、园区合作、智慧城市、文化交流等多个领域的成果与经验进行共享，推进政策联动，提升区域总体水平和一体化发展水平。近日，南京发布“四新行动计划”，即推进新基建、激发新消费、培育新产业、打造新都市。不难发现，在智慧、互联、一体化发展的新时代，“四新”的落地落实并切实转化为经济社会发展新动能，都需要以高度联通与合作多赢的“区域共享都市圈”为依托：新基建将为培育区域共享都市圈提供基础支撑；新产业则是区域共享都市圈的主体内容，通过产业链、产业集群和产业生态的培育，整合并扩大共享都市圈的要素和各类资源，凝聚共享都市圈的发展合力；激发新消费，更是直接取决于都市圈的共享化和一体化水平。可以说，南京最近推出的“四新行动计划”，是构建“区域共享都市圈”的有机组成，也是引领区域一体化向纵深发展的重要步骤。
原文刊载于《南京日报》2020年7月23日。