3 调整入市的权益配置机制：理论与实践

3.1 试点地区的具体实践

调整入市作为农村集体经营性建设用地入市的重要途径，受到各试点地区普遍的重视。但在调整入市涉及的土地发展权利再配置和土地增值收益分配方面，各试点地区出台的调整入市管理办法对于此项内容涉及较少，具体的分配措施有待细化。但辽宁海城、浙江德清、山东禹城等21个地区出台了入市收益分配管理办法，如《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定（试行）》和《余江县农村集体土地增值收益分配指导意见（试行）》等，相关文件对收益分配制度、分配对象、民主决策机制、收益分配监管等方面做出了规定。本文对试点地区的调整入市增值收益分配类型进行举例对比（表1），以摸清调整入市增值收益分配的总体实践情况。

从试点地区的大量调整入市实践案例来看，其增值收益分配可分为两种类型，即比例分配和定额分配。比例分配是指入市增值收益在复垦区和建新区之间按照固定的比例分配，二者所获数额随着调整入市地块规划用途和成交价格的不同而改变。例如辽宁海城和宁夏平罗的调整入市增值收益在复垦区和建新区的分配中分别按照40%、60%与30%、70%的比例分配，这种分配类型兼顾复垦区和建新区的利益共享。定额分配是指入市增值收益在复垦区和建新区之间按照固定的数额分配。例如浙江义乌的调整入市遵循“集地券”规则，若产生的建设用地指标由政府回购，提供建设用地指标的村集体将获得40万元/亩的保底收益，建设用地复垦费用由地方政府承担，指标落地过程仍是采用政府征收入市模式。定额分配显化了农村存量建设用地的价值，增加了流向农村的土地增值收益。

3.2 调整入市的权益配置机制

根据对试点地区具体实践的综合分析与理论凝练，基于“语境—执行—转化—成效”的运行逻辑，在制度驱动、集体供给、政府统筹、市场需求的共同作用下形成调整入市的权益配置运行机制（图3）。调整入市权益配置主要包括土地发展权利配置和土地增值收益分配两个方面。一方面，土地发展权利配置通过“耕地—建设用地”互换的方式实现其资源功能，同时带来增加就业、改善基础设施等资产福利。另一方面，土地增值收益分配在横向上必须同时兼顾政府—集体—农民利益，纵向上通过市场交易决定收益分配。在此基础上，从制度环境、要素供给和经济环境层面构成集体经营性建设用地调整入市的基础环境，在政府—集体—农民多元主体的参与下，通过政府制度支撑、要素解构、责权利配置和内部统筹展开行为互动，促使“政府—集体—农民”之间权益分配公平公正、利益共享，保障农民权益。