1 调整入市的总体思路与实施流程

调整入市也称异地调整，即根据国土空间规划，在确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下，对零星分散的集体经营性建设用地复垦后，按计划异地调整到本乡镇或本县域范围内产业集中区入市。调整入市的实质可以理解为农村地区内部的集体建设用地增减挂钩和土地发展权利的再配置，是土地要素基于农村人口、经济、产业、资本等集聚并进一步合理优化配置的过程，也是在农村地区内部先发地区与后发地区之间、产业集聚区与零散村落之间、交通发达村与偏远落后村之间进行建设用地优化配置的土地利用行为。调整入市可以有效优化农村存量建设用地空间布局，在控制农村建设用地规模的前提下实现空间布局优化和利用水平提高，是低效建设用地存量大与耕地保护压力大并存现实困境下的有益探索，更是落实“实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约利用土地制度”的改革尝试。

系统梳理试点地区出台的政策文件以及部分典型案例，根据入市指标转移方式的差异，可将调整入市分为四类模式，即调换产权入市、合作入市、统筹入市、指标交易入市 ^[25] 。不同调整的实施方案和入市主体存在差异（图1）。总体来看，调整入市的实施主要包括以下步骤：（1）确定拆旧复垦区。根据国土空间规划，实地调查需要弄清拆迁的村庄内零星分散的集体经营性建设用地的复垦潜力，摸清需要复垦整理的基础条件，对其可行性、整理潜力、土地适宜性、土地利用限制因素、水土资源平衡、环境影响进行分析，并对项目区新增耕地的面积、质量和效益进行预评估，确定拆旧复垦区的位置、面积和权属等情况。（2）提交申请。符合入市条件的，经过规范的集体经济组织内部决策程序，由入市主体公示后，向所在地乡（镇）人民政府提交入市申请和拟入市宗地的位置、面积、权属、地上附着物及相关权利人等基本情况。（3）初核。乡（镇）人民政府对提交的申请和拟入市宗地基本情况进行初核后，出具初核意见。县（市、区）自然资源行政主管部门根据初核意见，会同发改、规划、环保等部门，提出入市宗地的土地使用条件，向入市主体发出入市意见书。（4）方案拟定。对核查符合入市条件的宗地，由入市主体依据地价评估结果、宗地使用条件等拟定入市方案。（5）方案审批。入市方案由所在乡（镇）人民政府审核，自然资源行政主管部门审查，经请市县政府审批后实施。（6）交易公告及结果公示。自然资源行政主管部门将拟入市土地有关情况在中国土地市场网、当地政府网站以及有关媒体上发布，按照方案确定的交易方式进行交易。（7）合同签订。入市结果公示期满，受让人（或承租人）与所有权人按照约定程序签订入市合同。（8）登记。按合同约定支付土地成交价款及相关税费后，办理不动产登记手续。

调整入市的现行流程在确保符合规划的前提下，一方面放权给地方政府，明确其在入市过程中不同部门之间的审查、决策、管理、监督等权利，落实具体安排，强化部门职责，有助于规范乡村土地治理，保障出让方和受让方的合法权利，确保交易安全，同时维护基层社会稳定，提升土地市场效率。另一方面赋权给农村集体经济组织，在规定的流程和指标控制下根据地方实际和市场需求，参照不同的入市模式和要求，拆旧区和建新区不同程度、多种形式地参与入市，行使权利和义务，集体之间和集体内部按照比例共享入市收益，相较于城乡建设用地增减挂钩，既不需要征收，也不需要周转指标，就能实现根据不同的入市指标转移方式灵活、多样、因地制宜地将分散、闲置的存量集体建设用地复垦形成的用地指标转移到区位较好的农用地上的目的。另外，政府参与监管土地开发，作为监管方出面与土地开发商签订集体土地开发协议，能够约束企业土地开发行为，提高土地利用效率，保证集体土地资产安全。同时，用地需求者（受让方）以及第三方的公开参与，能够根据企业生命周期以及资金门槛合理选择参与形式和合作模式，相较于隐形交易市场，产权主体更明晰、操作流程更明确、交易信息更对称，能够有效防范法律风险，维护土地交易市场的公平、公开和公正，并通过协调整合社会、企业、集体和政府等力量，形成多方共赢的合作模式。