集体经营性建设用地调整入市的权益配置：格局、机制与优化

吕晓 ^1，2 ，彭文龙 ^1，2 ，张文慧 ² ，王柏源 ³ ，牛善栋 ¹ ，申端帅 ²
（1.东北大学文法学院，辽宁沈阳110169；2.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东日照276826；3.中国国土勘测规划院，北京100035）

摘要本文在厘清调整入市总体思路与实施流程的基础上，系统剖析调整入市过程中的权益配置格局和权益配置机制，揭示调整入市带来的积极效应以及存在的障碍因素，提出有效可行的优化建议，以期为促进入市改革、推进土地要素顺畅流转提供参考。研究发现：（1）调整入市涉及的权益主体主要为地方政府、农民集体、农民个体、受让方、其他组织五类；（2）调整入市过程中的土地要素流动和收益分配，其实质可以理解为土地发展权利的流动和再配置；（3）纵向来看，调整入市的增值收益分配多为一次分配，其来源以出让获取的土地增值收益为主；横向来看，调整入市的土地增值收益分配主要涉及国家与集体经济组织之间、土地发展权转移带来的不同区位集体经济组织之间、集体经济组织内部的收益分配三种形式。最后，从建立健全城乡统一的建设用地市场、深化政府对增值收益分配的引导和调配、构建集体内部收益分配的监管机制等方面提出优化建议。

关键词 集体经营性建设用地入市；调整入市；权益配置；多元主体

收稿日期：2022-10-12

基金项目：中央高校基本科研业务专项资金项目（N2114006）。

作者简介：吕晓（1984—），男，山东茌平人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail：lvxiao@mail.neu.edu.cn。

通讯作者：王柏源（1980—），女，辽宁大连人，副研究员。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail：wangbaiyuan@mail.clspi.org.cn。

土地要素是经济社会发展的基本禀赋与空间载体，土地市场则是市场经济体系的重要组成部分。20世纪80年代以来，伴随着我国城镇土地有偿使用制度的深化，城镇国有建设用地市场逐步发育成熟，较好发挥了资源配置的基础性作用，促进了土地资产价值的日益显化。但是，集体建设用地市场却从未被正式建立，市场手段在集体建设用地资源配置中始终处于缺位状态 ^[1-3] 。为此，中共十八届三中全会以“还权能于农民、归配置于市场” ^[4] 为核心探索了系列土地制度改革，明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，并在此后开展的“三块地”改革试点中得以深入实践。2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将“推进土地要素市场化配置”排在各项要素市场化配置改革之首，凸显了土地要素市场化配置的必要性、重要性和紧迫性。

作为建立健全城乡统一建设用地市场的突破口，农村集体经营性建设用地入市（以下简称入市）能够有效推动土地要素市场化配置改革和土地权益实现 ^[5 ^- ^6] 。自入市改革试点开展以来，各试点地区探索了差异化的入市途径，并取得了多样化的入市经验。值得注意的是，通过对零星、分散的集体经营性建设用地进行复垦，然后调整到产业集中区开展入市，即调整入市逐渐成为优化存量建设用地布局，提升节约集约用地水平，促进人口、产业和土地要素耦合协调发展的有效途径 ^[7] 。然而，调整入市在多元主体之间土地权益再配置的过程中也存在产权模糊、配置失衡等问题，加之试点地区的运行机制与权益分配等方面具有一定的特殊性。因此，有必要在推进“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的制度改革进程中，针对不同涉地主体的权益配置问题展开深入分析，为更好地维护农民土地权益、保障入市改革扎实平稳推进提供理论参考。

学术界围绕入市改革问题，在入市主体 ^[8] 、入市范围 ^[9] 、入市途径 ^[10] 、收益分配 ^[11] 等方面展开了广泛探讨，并形成了系列有益成果。纵观已有研究，学者们普遍认为，入市改革过程中的制度不完整、地权不平等、边界多限制、市场易失衡等问题，是规制土地价值拓展，引发低效、闲置利用现象，以及影响收益空间公平正义的主要诱因 ^[12-16] 。而模糊产权以及由此衍生的具有替代权能保障的高昂交易成本 ^[17] ，不仅会弱化社会投资的经济激励 ^[18] ，更难以实现入市改革在撬动农村发展、保障农民合理分享城乡融合发展利益等方面的愿景 ^[19-22] 。与此同时，入市改革在一定程度上打破了原有的土地增值收益分配格局，出于财政压力加大、土地管理秩序维持难度加大等考虑，地方政府推进入市的积极性往往不高。尽管入市改革相对于土地征收和宅基地制度改革而言进展快、力度大，但从改革试点效果来看，合理明确且具有推广性的收益分配机制和实现路径尚不健全 ^[23-24] 。

调整入市作为中央改革文件中明确提出的三种入市途径之一，涉及不同区位的地方政府、农村集体、农民个体以及用地企业单位等多个主体之间的复杂权益纠葛，亟待以理论联系实际的研究方式探明其深层次的权益配置格局及其动力逻辑。针对入市的权益配置格局、不同主体之间的权益关系以及权益保障等问题展开研究与探讨具有重要的现实意义。鉴于此，本文以调整入市为研究对象，尝试厘清调整入市过程中不同主体间的权益配置关系，总结归纳典型试点地区的经验做法，深入剖析入市的权益配置格局，并提出优化建议，以期为促进入市改革、扎实推进土地要素顺畅流转以及完善城乡统一建设用地市场提供参考。