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地方政府的“两手”供地策略通过提高商住地价和房价影响个人储蓄动机，进而挤出了居民消费，从需求端加剧了产能过剩。为应对市场不确定性，企业通常会长期“窖藏”一定多余产能，形成产能过剩 [16] 。在产能过剩、需求不足的背景下，必须刺激消费来化解庞大的过剩产能。但地方政府为了扩大税收来源和获得高额的土地出让金，普遍采取“两手”供地策略，即压低工业用地价格的同时，尽可能抬高商住用地出让价格。作为房地产成本的重要组成部分，商住用地出让价格上涨将直接影响住房价格，而高房价是中国居民储蓄率高企的重要原因 [17 - 18] 。一方面，居民的可支配收入不外乎消费和储蓄，而房价高企将迫使年轻一代不得不为购房进行储蓄，进而产生抑制居民消费能力的“挤出效应”；另一方面，在预期房价快速上涨和未来不确定性背景下，居民预防性储蓄动机增强，这进一步降低了居民消费水平，加剧了产能过剩 [19] 。此外，中国房价涨幅与居民可支配收入增长率不平衡，将导致居民过度负债和消费需求低迷，不利于产能过剩化解。根据中国土地市场网和国家统计局数据计算得出，商住用地出让均价由2007年的672.36元/平方米快速上涨到2019年的2849.61元/平方米，年均增长13.53%，而城镇居民可支配收入年均增长率仅为7.82%。地价、房价上涨速率远高于同期城镇居民可支配收入增长率，导致居民按揭贷款迅速增长和居民部门杠杆水平过快上升 [20-21] 。债务负担的加重阻碍了消费增长和消费升级，最终不利于产能过剩的有效化解。
地方政府的“两手”供地策略在需求端对产能过剩的影响还源于相对效用水平下降引起的劳动力跨区域流动及人口出生率下降。首先，“两手”供地策略通过影响劳动者的城市间迁移决策而影响产能过剩。商住地价过高及上涨过快必然导致房价高企，这意味着劳动者居住成本将不断上升，进一步压缩了劳动者可支配收入，迫使其减少其他消费支出。这会造成个人相对效用水平下降，从而促进本地人口流出并抑制外来人口流入，最终对该地区的人口集聚产生负面影响 [22 - 23] 。人口规模是影响市场需求的重要因素，而地价和房价过高对人口流动的“挤出效应”降低了该地区对产品和服务的消费需求。此外，周颖刚等 [24] 研究也发现，相比于低技能劳动力，高房价对高技能水平劳动力的“挤出效应”更为显著。高技能劳动力的流失阻碍了新技术研发和应用，最终不利于产业结构升级和产能过剩的有效治理 [3] 。其次，由于高地价形成的房价上涨对人口出生率的抑制作用将进一步削弱消费需求，加剧产能过剩。新家庭经济学理论认为，生育率的高低取决于生育需求的收入效应和替代效应。而房价作为相对价格变化剧烈的耐用消费品，是家庭生育决策的重要预算约束条件之一，尤其是房价上涨形成的负收入效应将降低生育需求，使人口出生率持续下降。易君健和易行健 [25] 研究表明，房价指数平均上升1%，生育率将显著下降0.3%~0.5%。这将导致市场消费需求严重不足，最终造成大量过剩产能难以有效化解。
地方政府的“两手”供地策略会对企业创新资金产生挤占效应，从而阻碍企业技术创新并加剧产能过剩。随着消费升级和经济发展水平的提高，消费需求向多元化发展 [26] 。但部分企业无法及时调整生产以灵活有效地适应市场需求及其结构的变化，导致产品质量不高，形成较为严重的产能过剩 [27] 。企业创新是其顺应市场需求变化、化解产能过剩的有效路径之一[ 28-29] 。“两手”供地策略通过影响企业创新投入而加剧产能过剩的机制主要表现在：第一，“两手”供地策略下限制性高价供给商住用地会抬高房价，促使企业创新资金跨行业逐利，这将进一步导致供需结构不平衡和产能过剩。企业以利润最大化为目标进行投资时，创新和其他渠道的投资回报率共同决定了企业是否投入创新资金以及投入量的大小。相关研究表明，中国工业企业的平均投资回报率仅为5.59% [30] ，远低于同期商住地价和房价的平均增速。因此，房地产行业的高额投资回报将诱导企业放弃高投入、高风险、长周期的技术创新，进而导致生产效率降低且产能过剩程度加剧 [15] 。第二，房价的快速上涨将加重企业的用工成本，压缩企业创新资金投入和正常生产的利润空间，进一步抑制企业创新和产能过剩化解。陆铭等 [31] 研究发现，土地供给引起的房价上涨将推动居民生活成本上升并阻碍劳动力流动，最终推高了地区的平均工资。一方面，为应对劳动力成本上升的压力，企业可能会挤占创新资金投入，从而抑制企业创新能力提升 [32] ；另一方面，劳动力成本是企业生产成本的重要组成部分，工资上升将直接压低企业生产的利润空间，进一步削弱企业创新投入能力。企业创新能力不足不利于产品结构优化，并加剧了供需矛盾和结构失衡，最终不利于产能过剩化解。
地方政府的“两手”供地策略对产能过剩治理的负面影响还源于招商引资中项目准入门槛降低所导致的资源配置效率下降。随着中国经济发展方式的转变，地方政府招商引资的产业应由劳动密集型向资本和技术密集型转变。但为了在有限任期内树立政绩和实现经济发展目标，地方政府官员往往更倾向于采用“两手”供地策略，低价大量出让工业用地进行引资竞争 [33-34] 。为避免土地闲置和尽可能多地获得招商引资项目中厂房建设等固定资产投资所带来的短期利益，地方政府可能会降低项目的准入门槛 [35] 。这对产能过剩的影响主要表现在：首先，土地供给的“两手”策略引起的项目准入门槛降低将导致低效落后产能过度集中，从而加剧产能过剩。项目准入门槛降低意味着地方政府可能会弱化甚至忽视产业甄别选择过程，允许发展前景差且产能过剩的行业进入，进而导致区域低水平重复建设和产能利用率下降。此外，在以较低成本获取资源的激励下，企业容易产生扩大产能投资的冲动，这进一步加剧了产能过剩 [36] 。其次，项目准入门槛降低将引发对高新技术产业的挤出效应，从而阻碍了生产效率和产能利用率的提升。粗放型的土地出让和开发方式将导致低效率企业过度进入，进而挤占城市稀缺的土地资源并压缩高新技术企业的生存空间。这使得生产要素无法有效地在低生产率部门和高生产率部门间动态调整，最终导致企业间资源配置效率和工业产能利用率的“双低” [14，37] 。
“两手”供地策略使地方政府能够通过土地出让获得更多的土地财政收入，有利于推动城市基础设施建设，从而促进生产要素流动并发挥产业关联效应，最终实现产能过剩的有效治理。面对激烈的招商引资竞争，地方政府通常会采取扩大基础设施投资和提供税费优惠政策等手段 [38] 。但由于地区间存在“同群效应”，具有较强战术特性的税费优惠政策容易被其他地区模仿 [39] 。因此，加强基础设施投资成为地方引资竞争的主要措施，而“两手”供地策略所获得的高额土地出让收入也为基础设施条件的明显改善提供了强大支撑。刘守英和蒋省三 [40] 对若干东部市县的研究发现，数百亿基础设施投资资金中仅10%左右源于财政投入，而约30%来源于土地出让收入。基础设施投资可以通过以下两种途径化解产能过剩：第一，基础设施是生产要素流动的主要载体，基础设施条件的显著改善，有利于降低信息和物质的流通速度及贸易成本，并促进人口、资本和技术等要素的流动和重组 [41] ，这将加强区域内产业间的互动与融合，从而提高资源配置效率和产能利用率；第二，基础设施建设会对钢材、铝、水泥等产能过剩的上游行业形成引致需求，有利于消化相关行业的过剩生产能力，提高产能利用率。同时，政府投资经产业关联传导后，能够拉动国民经济增长并提高劳动者报酬 [42 - 43] ，进而释放出巨大的内需潜力，缓解产能过剩趋势。
与此同时，地方政府还倾向于将“两手”供地策略获得的土地出让金投入工业园区建设，这有利于地区产业集聚并提升企业生产效率，进而加快产能过剩治理。具体而言，“两手”供地策略通过促进产业集聚来化解产能过剩的机制主要表现在以下几个方面：第一，产业集聚形成的规模经济效应是提高产能利用率的重要途径。产业集聚是指产业内或产业间进行专业分工与合作，进而形成规模经济效益的产业组织形式。有效的规模经济能够降低企业生产成本并实现规模报酬递增，从而带来产出效益的提升和企业生产率的提高，工业产能利用率也随之提高 [44] 。第二，产业集聚有利于通过产业协同效应化解产能过剩。产业集聚达到一定程度后，有利于形成完整的产业链甚至产业集群，促进企业间的联系由地理近邻集聚逐渐转变为内生协同关联 [45] 。企业间、产业间的关联效应和协同作用将进一步提升资源利用效率和生产效率，缓解产能过剩的恶化趋势。第三，产业集聚可以通过知识溢出效应影响产能过剩。产业集聚和产业集群将提升对人才等生产要素的吸引力，进一步促进知识技术溢出 [46-47] 。技术和知识具有显著的空间外溢性，不仅能够对企业技术创新产生正面影响，还有利于促进创新在空间范围内集中，从而提升生产要素回报率和产能利用率。
综上所述，地方政府“两手”供地策略对产能过剩的影响机制见图2。
图2 地方政府“两手”供地策略影响产能过剩的机制图