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党的二十大报告强调，当前中国正处于新发展阶段，必须加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。而要实现经济循环流转和产业关联畅通，首先需要解决的便是产能过剩这一制约经济循环的关键堵点。自20世纪90年代以来，中国经历了多轮大规模的产能过剩，不仅涉及金属冶炼等重化工行业，一些轻工业行业和战略性新兴产业也未能幸免。为了有效治理产能过剩，中央政府相继发布《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发〔2009〕38号）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《关于做好2020年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行〔2020〕901号）等一系列化解产能过剩的政策建议，但收效甚微。国家统计局公布，2020年中国工业产能利用率仅为74.5%，低于“合意”产能利用率水平，这表明中国工业仍然普遍存在产能过剩问题。如此严重的产能过剩会导致企业利润下滑、社会资源浪费、经济供需循环不畅、生态环境恶化等诸多问题 [1-3] ，给宏观经济的平稳运行和可持续增长带来巨大的潜在风险。因此，在进入构建新发展格局的新发展阶段，能否将稀缺要素从产能过剩行业配置到更具创新能力和发展潜力的行业中，关乎改革红利的持续释放和经济高质量发展。
关于产能过剩的形成原因，学术界主要有“市场失灵”和“政府失灵”两种主流观点。以发达国家为背景的研究大多认为产能过剩是伴随经济周期的微观表现，或在特定市场结构下企业理性行为的必然结果，即市场失灵假说 [4-6] 。部分国内学者对产能过剩成因的分析也持类似观点 [7] 。但更多的国内相关研究认为，政府失灵是导致中国式产能过剩最为关键的因素。目前的主流观点是，在中国式财政分权制度激励下，地方政府在引资竞争中干扰了市场对资源的配置，进而扭曲了市场主体投资、进入和退出决策，最终导致产能过剩 [8-10] 。而土地这一稀缺资源，是地方政府选择企业和产业、发展辖区经济的重要政策工具 [11] 。由于在土地征收和土地供给中享有双垄断地位，地方政府一方面可以通过低价出让大量工业用地进行招商引资（土地引资），另一方面可以采取高价限制性出让商服和住宅用地以获取超高的土地增值收益，并横向补贴低价出让工业用地所造成的损失，以缓解地区财政压力（土地财政），进而形成了低价出让工业用地、高价出让商住用地的“两手”供地策略。Han和Kung [12] 的研究也发现，中国土地出让市场是典型的卖方市场，土地需求对土地供给和成交价格并不存在显著影响。
地方政府出让的城市建设用地中，工业用地价格和商住用地价格间存在明显差距，并且这一差距还在持续扩大。从图1可以看出，2007—2019年，全国商服和住宅用地均价为1639.22元/平方米，而同期工业用地均价仅为195.56元/平方米，并且工业地价增长率长期小于商住地价增长率，这导致两类用地价格间的“剪刀差”不断扩大
。需要指出的是，原国土资源部于2006年在《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号）中将工业用地从高到低划分为1—15个等别，并规定出让底价和成交价格均需要高于所在地土地等别相对应的最低价标准。张莉等
[13]
发现，一半以上的工业用地的等别在五等及以上，但其平均出让价格仅为214元/平方米，远小于五等工业用地相对应的最低价标准（384元/平方米）。这意味着，地方政府低价出让工业用地的现象仍然大量存在。
图1 工业用地和商住用地出让单价的变化趋势
（数据来源：中国土地市场网）
在粗放式发展阶段，这一供地策略形成的“以地谋发展”模式在推动经济高速增长中发挥了重要作用。但随着中国经济进入高质量发展阶段，地方政府土地供给的“两手”策略虽然有可能推动地区工业化发展，但是其引发的土地资源错配也会导致土地利用效率下降、企业“脱实向虚”、技术创新不足等问题 [14-15] 。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）指出，低价出让工业用地、高价出让商住用地的“两手”策略助推了重复投资和产能扩张，不仅如此，“两手”供地策略还可能制约居民消费，不利于从需求端化解产能过剩。广发银行联合西南财经大学发布的《中国城市家庭财富健康报告（2018）》指出，虽然中国城市家庭财富快速增长，家庭户均资产规模已从2011年的90.7万元增加到2017年的142.9万元，但是其中房产比重高达77.7%，远高于美国的34.6%。这不仅严重挤压了家庭资产流动性，还意味着居民债务压力不断上升，从而对居民消费支出产生了消极影响。由此可见，地方政府的“两手”供地策略可能通过供给和需求两个途径同时影响产能过剩程度。但目前鲜有文献从地方政府土地供给的“两手”策略这一视角来探讨产能过剩的形成机制及作用效应。
本文可能的边际贡献主要体现在以下三个方面：一是在研究视角上，将地方政府的“两手”供地策略与产能过剩纳入同一个理论分析框架，探讨“两手”供地策略对产能过剩的影响效应，并为地方政府行为影响产能过剩的研究提供一个崭新的视角。二是在理论机制上，描述了“两手”供地策略从人口效应、创新效应及产业效应三方面影响产能过剩的作用机理，为认识和化解中国式产能过剩提供了新的识别路径。三是在研究方法上，基于供地策略门槛角度，进一步考察了“两手”供地策略对工业产能过剩影响的门槛效应，这将有助于探索产能过剩形成的根本原因，从而为化解产能过剩提出有效的治理方式。