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梳理2006—2018年国家土地督察公告的工作要点与督察方式，可以发现，土地督察制度经历了探索和稳定两个主要阶段，制度演进呈现出从“运动式压力传导”到“常态化制度建设”的发展趋势，顶层设计力图从运动式监督过渡到持续性监管（见表1）。在前期，土地督察制度的运行呈现“边组建、边工作”的特点，在边确立组织机构和“三定”方案的情况下，边督察耕地保护责任制落实情况和土地违法违规行为；在后期，土地督察制度的实施呈现“边工作、边完善”的特征，在边确定核心督察业务和方式的情况下，边加强法治建设、党风廉政建设和试点改革。
早期的土地督察运行机制是典型的运动式治理逻辑，通过打断和叫停国土资源系统中按部就班的常规运作过程，以自上而下、政治动员的方式调动各方资源、力量和注意力，整治、突破甚至替代原有科层体制中的常规机制，从而落实中央法律法规与政策方针 [15] 。在督察开展之际，全国土地执法形势严峻，并在一定程度上干扰了国家宏观调控政策作用的发挥 [16] 。由此，原国土资源部从2007年开始连续开展了三年的土地违法专项督察，投入了大量精力进行土地违法违规行为检查。为了打破中央土地调控政策在地方执行的壁垒，为督察创造声势，锻炼队伍，原国土资源部在上述基础上开展了全国土地执法百日行动，掀起了土地执法运动的高潮 [17] 。与此同时，土地督察通过在地方设置派出机构和派遣督察专员的形式，落实耕地保护责任制，纠正土地违法违规使用，向省级和计划单列市人民政府不断传递政策压力。
表1 国家土地督察制度演进过程
续表
资料来源：根据历年国家土地督察公告整理而成，工作要点主要强调当年新增重点内容。
从工作要点上看，2007年，土地督察机构以“边组建、边工作”的方式，对各省（区、市）耕地保护责任目标的落实情况进行了实地调研和督察，重点了解和检查各地建立完善耕地保护责任目标制度情况，责任状签订情况，责任目标分解下达、执行和考核情况以及土地利用计划情况，并宣传中央关于耕地保护“一把手”负总责的政策要求。2008年，土地督察内容逐步扩展，督察形式开始多样化。在继续进行土地违法专项督察的基础上，土地督察机构开始日常巡查，联合其他部委开展抽查，对农用地专用和土地征收事项及批后实施情况进行督察（以下简称“审核督察”），实地宣讲中央政策，以及开展督察专员驻省、自治区、直辖市和计划单列市工作制度试点。与此同时，在顶层设计上，《国家土地督察条例》起草被纳入工作议程。2009年后，土地督察在重点督察耕地保护的基础上，对建设用地使用情况进行监督检查。此后，督察程序、问责机制、督察依据的制度化和常态化等开始进入制度建设议程。
运动式治理反映了国家治理的深层制度逻辑，其被认为是权威体制与有效治理之间矛盾演变的必然结果 [18] 。随着三年的土地违法专项督察的结束，运动式治理悖论也随之出现，即国家治理需要制度常规化来实现，而很多时候国家往往以运动式治理的方式进行 [19] 。因此，运动式治理在合法性基础和组织基础上受到挑战，亟须新的组织治理模式。为巩固运动式监管的成果，土地督察制度进入常态化发展的阶段，督察法治化和长期规划被提上议程。
首先，在督察内容上，除了重点督察耕地保护和土地违法违规使用问题外，2010年开始，土地督察机构围绕重大土地问题和中央土地调控政策展开年度专项督察，包括落实保障性住房用地政策、重大土地违法违规、补充耕地和耕地占补平衡、维护被征地农民合法权益、节约集约用地、地方不动产登记职责机构整合、永久基本农田划定、闲置土地处置等内容。督察内容从对土地资源的保护扩展至对群众经济社会权益的保护。其次，在督察形式上，这一阶段督察方式逐步稳定化，形成了以专项督察、例行督察、审核督察和宣讲咨询为核心业务的督察模式。在督察前端强调土地督察和土地执法的协调联动，在督察后端强调与中央巡视机构、原银监会、地方党政部门等机构的协作问责。最后，在督察程序上，规范督察、法治督察、廉政督察成为该阶段土地督察制度建设的主要内容，土地督察不断谋求顶层设计与长期规划，《国家土地督察条例》的起草在此期间一直被强调，《审核督察工作规范（试行）》《土地督察发现问题分类指引（试行）》等规范性文件陆续出台，党风廉政建设、督察队伍建设不断加强，《国家土地督察制度建设规划纲要》也进入研究阶段。
随着督察工作的推进，土地督察制度的自身完善问题凸显。在2017年，除了强调“严守耕地红线、督导节约集约、维护群众权益”，包括“督察改革试点、推进法治督察、提升督察效能”在内的督察制度自身建设也进入了工作定位当中。但实际上，土地督察的法治建设和长期规划长期欠缺，这也形成了运动式监督和常态化监管之间的“空窗期”，土地督察在运动式监督与持续性监管的悖论中艰难前行。