如何统筹数字经济发展和监管,这是各国政府都在探索的重大课题。2022年6月28日,全球贸易预警中心(Global Trade Alert, GTA)与数字政策预警中心(Digital Policy Alert, DPA)联合发布最新研究报告《“数字碎片化”:单边主义的危害》( Emergent Digital Fragmentation:the Perils of Unilateralism ),明确指出未来世界发展不仅取决于技术进步,还同政策监管边界息息相关。报告首次提出数字领域的“碎片化”概念,即政府各自主张的数字监管,造成了数字经济国际市场的分裂式发展,破坏了数字维度的经济流动性和应有活力。
多国政府相继出台单边性和互不协调的监管政策,加上缺乏连续性的数字执法,导致全球数字经济“碎片化”风险加剧。
在监管内容方面,数据治理、内容监管、竞争法规和税务这四个政策领域,是数字经济监管的重点。
在数据治理的政策领域,立法者和监管机构必须在保护用户隐私和由数据驱动的商业模式创新之间取得平衡。从“碎片化”风险的角度来看,由于几乎所有的国际贸易最终都离不开数据交换,因而制定一个全球性或区域性的数据保护标准至关重要。目前,有两种较为广泛使用的数据保护模式。
第一种模式侧重于保护用户隐私。基于通用数据保护条例制定法律条文,将一系列用户权利与数据信息收集的细化要求相结合。欧盟巨大的市场体量所形成的优势,使欧盟有条件在全球市场推广这种以用户隐私为中心的数据采集模式。
第二种模式倾向于赋予企业一定的发展自由度。遵循这种模式的综合数据保护法,并不注重授予用户全部的数据控制权,并尽量避免为企业制造额外的数据责任。具有代表性的原则有数据最小化或隐私设计等。
规范在线内容的边界,是博弈空间较大领域,立法者和监管机构,必须在保障公民的言论自由和遏制错误信息及防止有害言论之间取得平衡。虽然各国政府在这方面的政策偏好有所差异,但核查在线内容的法规,已经和在线平台实际运营密切关联。
数据显示,自2020年以来,涉及竞争立法和执法的案例主要集中于三个方面:对应用商店的访问及应用框架内支付系统,跨服务的用户数据融合,以及平台运营商相对于其商务用户的偏好设置。
为了应对上述问题,来自G20国家的一些立法机构已开始对其竞争法规进行调整。
通过直接征税和间接征税的方式来解决数字经济赋税问题,已经在国际社会引起密切关注。如何在维持数字商品与服务跨境交易的便利性和维系地方税收体系的长期需要之间,取得合理的平衡?较为被多方认可的政策工具是间接征税,即一种和境外企业向本国客户所进行的数字销售直接关联的课税方式。通常以数字商业模式的界限为征收范围,税种则包括增值税或销售税等。
数据表明,数字经济的“碎片化”趋势正在逐渐演进。虽然截至目前,各国政府所采取的干预性措施还未彻底割裂全球市场,但是持续的排他性财政补贴、数字贸易壁垒的提升,以及疫情导致的财政紧缩,都进一步增加了全球数字“碎片化”的可能性。因此,需要继续对未来相关的数字监管法规、执法情况以及发展态势进行仔细追踪,为进一步研究提供数据支撑。
就目前态势而言,很多国家的立法者在试图对数字化领域进行规范和整治时,既缺乏正确原则指导,也缺少必要研究支撑,没有考虑到不断发展的数字世界的复杂性和数字经济跨界互通性。国内政策与国际监管的差异,甚至会导致数字经济发展误入他途。过于严厉的监管则会扼杀新兴商业模式,阻碍最新数字技术与市场的融合,并限制对国家就业和经济增长的贡献。“碎片化”的互联网和数字经济不仅剥夺了用户的选择权,削弱了创新的动力,而且加剧了政府间的贸易摩擦。因此,“数字碎片化”如不能得到有效遏制,会有酿就未来危机的风险。
有一点必须明确,即对数字领域进行监管是有必要的和政府应充分行使其权力,这是毫无疑问的。而目前所针对的要点是,如何在数字监管的法规设计和执法准则方面,达成某种程度的国际一致。为接近此目标,各国政府必须在现有基础上做出更切实的努力,就合理的数字监管原则达成国际共识,以求在一个较为统一的框架下,统筹数字经济发展与监管。