新时代我国利用外资现状、挑战与建议

李娣

外资是中国改革开放后经济社会快速发展的重要因素，对我国产业升级、技术进步、经济增长、财税收入、扩大社会就业等发挥了重要作用。随着我国对外开放水平的不断提升，外商投资呈现规模从小到大、行业领域从单一到多元、投资区域从沿海到内地的特点和趋势 。经过几十年的发展，外商企业已成为我国建设制造业强国和构建双循环新发展格局的重要主体，是我国现代产业体系的重要组成部分，更是经济社会高质量发展和建设现代化强国不可忽视的强大力量。

一、我国吸收和利用外资现状

新时代十年，我国积极营造更加公平透明便利、更有吸引力的投资环境，优化区域开放布局，利用外资进入高速发展时期。截至2022年年底，我国累计设立外商投资企业112.6万家，累计实际使用外商直接投资（FDI）2.8万亿美元。我国吸收和利用外资呈现阶段新特征。

（一）利用外资规模持续稳定

2012—2022年，我国实际使用外资规模从1210.7亿美元增长到1891亿美元，2022年较2012年增长了56.2%，占全球外商直接投资流量的比重从8.2%增长到14.6%，连续11年位居世界第二。新设企业数由24934家增长到38497家，增长了1.5倍（见表2-1、表2-2）。2021年，外资企业贡献了全国17.6%的城镇单位就业、17.2%的税收、32.9%的进出口，在增强国内国际经济联动效应，提升我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平方面发挥了重要作用，今后也必将成为我国构建新发展格局的重要“生力军”。

（二）外商投资产业结构持续优化

为适应我国经济高质量发展需要，外商投资产业结构持续优化，高技术产业成为重要的增长点，带动吸收外资的质量进一步提升。

2012—2022年，我国第一、第二、第三产业新设外商投资企业数量占比从3.1%、37.8%、59.2%分别调整为0.9%、11.8%、87.1%，第一、第二、第三产业实际使用外资金额占比从1.5%、43.3%、55.2%调整为0.3%、30.2%、69.6%（见表2-3、表2-4）。2022年，高技术产业实际使用外资638亿美元，增长了30.9%，占我国实际使用外资比重从2012年的14.4%上升至2022年的36.1%。2012年，外商投资的行业主要集中在制造业（占40.4%）、房地产业（占20%）、金融业（占9.5%）、批发和零售业（占7.82%）、租赁和商务服务业（占6.8%）等行业。到2021年，投资行业主要集中在制造业（占18.6%），租赁和商务服务业（占18.3%），房地产业（占13%）、科学研究和技术服务业（占12.6%），信息传输、软件和信息技术服务业（占11.1%），批发和零售业（占9.2%）、金融业（占9.5%）等行业（见表2-5）。租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，信息传输、软件和信息技术服务业等，占比呈现明显上升趋势。

伴随改革开放进程不断推进，我国经济社会快速发展，国内产业结构、人口结构、资源要素结构等也在不断调整变化，我国利用外资的整体结构发生了较大变化，服务业利用外资的比重急剧上升，改变了长期以来制造业利用外资的主导地位，制造业利用外资从前期的规模快速扩张向质量效率转变。2012—2022年，除了2020年、2022年我国工业增加值年增长率为2.46%和3.76%外，其他年份为4.87%—8.36%，远高于同期其他国家制造业增加值增长水平，中国仍然是全球最具吸引力的制造业投资目的地。我国制造业利用外资规模从2012年的488.66亿美元下降至2022年的481.25亿美元（见表2-5）。但外商投资工业企业利润总额从2012年的12688亿元增长到2022年的20039.6亿元，保持缓慢增长；其占全国规模以上工业企业利润总额比重稳定在22.6%—26.5%，制造业外商投资效益稳定。其中，2017—2021年，我国高技术制造业实际使用外资金额从98.9亿美元增至120.6亿美元，占制造业实际使用外资金额的比重从29.5%提升到35.8%，提高了6.3个百分点。

（三）东中西部引资增长总体稳定

一是鼓励产业向中西部梯度转移。2017年以来，连续五年修订《外商投资产业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》及出台《鼓励外商投资产业目录》 ，鼓励外商投资及提升中西部地区对外资的吸引力。中部、西部地区实际使用外商直接投资额总体保持稳定增长，中部、西部地区的引资潜力进一步释放。2022年，中部、西部地区实际使用外资分别增长21.9%和14.1%，山西、河南、广西、湖南和陕西分别增长229.6%、119.8%、49.1%、41.3%和33.6%。二是高技术产业利用外资加速在东部地区集聚。2012—2021年，东部地区始终是外商投资的重点区域，实际利用外商投资金额占比从76.41%增长到84.4%，新设外资企业数及利用外资金额向东部地区集聚趋势愈加明显。东部地区外商投资新兴产业占比不断提高，主要分布在电子信息、高端装备制造、生物医药和现代服务业。2022年，上海实际使用外资金额239.56亿美元，其中，租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业、信息传输软件和信息技术服务业，实际使用外资金额分别为60.23亿美元、58.31亿美元和50.54亿美元，这三大行业实际利用外资金额占上海比重的70.6% 。

（四）投资来源地保持多元化

当前，我国外商投资来源地已遍及全球200多个国家和地区 ，主要投资来源地对华投资保持稳定。从洲别来看（见表2-6）,2012—2022年，我国利用外资金额77.6%—86.5%来自亚洲地区，其次是拉丁美洲、欧洲；近几年，除非洲外，欧洲、北美洲、大洋洲来华投资占比下滑明显。从具体国别/地区来看（见表2-7）,2012年，我国实际投入外资金额排名前三位的是中国香港、英属维尔京群岛和新加坡，占比分别为58.7%、7%和5.1%。2022年，我国实际投入外资金额排名前二位的是中国香港、新加坡，占比分别为72.6%、5.3%。自2012年以来，日本、韩国、新加坡等亚洲地区主要投资来源国，及德国、荷兰、法国等欧洲地区的主要投资来源国，投资占比有起伏变化，但总体保持稳定，中国台湾、美国、英属维尔京群岛等投资占比呈现逐年下滑趋势。

表2-6 2012—2022年全球各大洲来华投资金额占我国实际利用外资额比重（%）

二、当前我国吸引和利用外资面临的形势和挑战

今年以来，我国新设外资企业数量快速增长，利用外资法人数基本稳定，但利用外资和外资企业进出口规模呈现下滑，且下滑幅度扩大。据商务部统计，2023年1—10月，全国实际使用外资金额为9870.1亿元人民币，同比下降9.4%。其中，制造业实际使用外资金额为2834.4亿元人民币，仅增长1.9%；服务业实际使用外资金额为6721.0亿元人民币，下降15.9%。外资企业货物进出口为104833亿元人民币，同比下降9.2%，占全部进出口比重从2012年的49%下降至29.6%。当前，我国利用外资面临内外部环境变化压力，外资企业诉求也呈现出一些阶段性特征。

（一）外部环境变化影响外资企业投资意愿

俄乌地缘政治冲突、通货膨胀加剧、对经济衰退的担忧和金融市场的动荡等，给世界各地的全球投资者带来了不确定性，叠加世界经济增长乏力，国际市场需求疲软，外资企业投资趋于谨慎。为应对预期经济衰退带来的经济挑战，全球各国都采取了有利于投资的措施，但不足以抵消各国近年来引入或收紧影响战略性行业外国直接投资的国家安全法规，对全球外国直接投资造成持续扩大的影响。2022年，拥有外国直接投资审查或筛选制度的国家占全球外国直接投资流量国家的71%，占外国直接投资存量国家的68%，而2021年分别为66%和70%。此外，2022年，全球投资者出于监管或政治考虑撤回的价值超过5000万美元的并购交易数量增加了1/3，价值增加了69%。2022年，全球外商直接投资为12947.4亿美元，同比下降了12.4%。2023年以来，全球经济环境没有变化，全球外商直接投资依然面临下降压力。

（二）三年疫情长尾效应显现

疫情期间跨国公司来华实地考察减少，影响了企业对华认知度。前期外商投资洽谈多以线上方式开展，外商在达成合作意向、投资签约等效率有所降低。疫情三年我国出入境外国旅客远低于疫情前水平，2023年上半年，全国移民管理机构共查验出入境人员1.68亿人次，是2019年同期的48.8%，查验交通运输工具983.1万架（艘、列、辆）次，是2019年同期的53.8%，尚未恢复至疫情前水平，国际经贸往来仍有待恢复。疫情期间各国各类防疫措施对全球产业链供应链形成冲击，很多外资在生产中心布局上作出调整，部分头部企业实行“中国+ N”的投资决策，导致国内吸引外资规模下滑。

（三）引资传统比较优势弱化

中美贸易摩擦、全球公共安全事件、要素成本上升等多重因素叠加影响，尤其是随着我国发展水平提升，国内能耗、土地、技术工人等要素约束趋紧，人力、土地成本等比较优势有所减弱，劳动密集型制造业对外资吸引力下降，同时，部分项目要素保障难度加大，项目难以及时落地。推动了家具、家电、鞋帽箱包、服装和轮胎，以及部分电子信息等劳动密集型产业加速向东南亚、印度、墨西哥等国家转移，拉动这些国家FDI流量占比稳定增长，我国制造业利用外资规模出现快速下降趋势。

（四）投资自由化便利化仍待提升

市场准入、投资便利化、公平竞争仍是外企关注的重点。企业反映，希望在增值电信、人体干细胞和基因治疗、转基因品种选育等领域进一步放宽准入限制。外资企业的外籍人员进出境、人才落户、工作居住证、国际教育、医疗、社会保障、个税抵扣等方面存在诉求。在标准制订、政府采购、招投标等方面还面临一定障碍。

（五）营商环境亟待进一步优化

政府管理方式粗放，遇到问题时解决方式简单粗暴，动辄诉诸“一刀切”和运动式的管理手段，导致企业发展面临较多不可预期的政策及管理环境。部分利好、惠企政策宣传不够，企业难以精准、及时、有效获知。外商投资准入负面清单尚未具体落实，部分法律法规与外商投资准入开放相抵触，还需进一步清理和完善。部分产业甚至完全放开了投资限制，但是在执行过程中仍存在偏差。舆论环境对外资外企不友好。每逢国内外重大事件，网络舆论中不乏“抵制某国”等鼓吹对立的声音，以及揣测外资企业危及国家安全等不实言论。国家鼓励外资的大环境和地方收紧管理、舆论的负面导向使得外资企业深感困惑。

（六）知识产权保护力度仍需加强

我国图形检索能力较低，专利法律信息不完备，专利权评价报告、专利诉讼等知识产权公共服务信息供给不足，影响了企业知识产权风控效率。第三方机构服务能力及水平低，基层知识产权保护机构相对匮乏、人才队伍建设滞后。外企认为，中国对知识产权保护不足，起诉知识产权侵权行为后，获得司法保护的效果不佳。《中华人民共和国专利法》（简称《专利法》）在2020年修订后，配套的《专利法》实施细则至今尚未出台，影响部分条款的执行。

三、主要建议

在利用外资进入质量并重的新阶段。应注重扬优势、挖潜力、趋利避害，促进外资稳存量、扩增量、提质量。以构建新发展格局和推动经济高质量发展为主线，以高水平开放为动力，全方位持续优化外资营商环境，建设高标准的市场化、法治化、国际化营商环境，塑造引资竞争新优势，更好发挥外资在促进我国经济高质量发展、更好融入全球产业链供应链的积极作用。

（一）合理引导市场预期

利用好各类重要场合、重大开放纪念日，不断释放中国进一步扩大开放的信号。要通过发出中国声音，用好国际媒体，持续呼吁中美产业优势互补态势短期内不可改变，中美两国合则两利，互利共赢将长期有利于中美两国经济发展。进一步合理缩减外资准入负面清单，扩大市场准入，全面落实最新版外商投资准入负面清单。推动国际产业投资合作系列活动持续开展，着力完善外资企业和地方沟通交流平台。针对新技术革命带来的新问题，在政府干预过程中，尤其是新规则出台，要尊重技术研发与市场发展规律，广泛听取内外资企业意见，对企业影响较大的政策措施，尤其是限制性政策措施，要提前酝酿，明确政策草拟到出台的流程和时间进度，多方权衡，重大政策要充分展示，多方面考虑作出决策的结果，避免文件出台的突然性，文件实施给企业一段适应期和缓冲期。

（二）优化公平竞争市场环境

确保外资企业平等获取各类生产要素、享受产业政策、参与规则标准制定，消除在重大项目招投标、政府采购、产业补贴等方面的歧视性待遇。加快推进政府采购、招投标等领域营商环境改革，破除所有制歧视、地方保护等影响市场主体公平竞争的不合理限制和隐性壁垒。加强对招标人通过资格预审和招标文件，提出注册地、所有制性质、市场占有率等不合理限制，影响市场公平竞争行为的监督监管，研究出台监管细则，强化制度监管。要打造公平高效行政执法体系。提高争端解决机制国际化水平，鼓励自贸区设立国际商事法庭，引进国际仲裁机构、聘请多国法律专家，完善商事纠纷解决的国际化保障机制，畅通外资企业投诉渠道和反馈机制。及时清理废除妨碍公平竞争的各种地方性政策法规，在行政执法各环节注重透明、规范、合法、公正。

（三）促进外资在国内市场有序流动

我国超大规模市场是吸引跨国投资的独特优势，应充分释放其潜力。要加强区域一体化政策协调。破除地方保护主义和区域市场分割，发挥各地要素禀赋所长，实现区域联动、优势互补、扬长避短，促进各区域利用外资差异化、特色化、平衡化发展。进一步清理营商环境改革中存在的难点、痛点，及时向全国推广北京、上海等地营商环境改革经验，加强各省、地市营商环境改革经验总结与宣讲，持续关注企业从研发到售后全生命周期中营商环境改革诉求，逐步形成相对统一的营商环境标准体系，推进全国各地营商环境无差异化。要建立东部与中西部地区在技术、人才、资金、产业等方面的对接合作机制，填补要素鸿沟，为外资向中西部流动创造制度环境。要完善全国统一考评体系，改进统计方法，减少各地招商引资恶性竞争。

（四）积极营造开放创新环境

要以更优惠的财税政策和知识产权激励，引导外资扩大技术进口、增加研发投入、设立全球或区域性研发中心，研发数字化、智能化、绿色化的前沿技术，鼓励外资参与我国重大科技项目和前沿技术研发。要积极对接国际高标准经贸规则，推进知识产权保护，为吸引高端制造业和服务业的全球人才、先进技术提供保障。要顺应新技术革命和数字经济发展新趋势，全面提升知识产权治理水平，推动数字知识产权保护立法，鼓励自贸区设立国际知识产权法庭，完善知识产权国际化争端解决机制。要加快互联网开放及数据、人员、资金、信息等要素跨境流动自由便利化改革，为跨国公司聚合全球人才、技术及研发服务提供便利。

（五）提高全球高端人才吸引力

人才是推动利用外资高质量发展的根本和基础，应放在重中之重的位置。一是面向新技术、新产业、新业态的需求，创新高等教育和职业教育人才培养体系。加大数字化、专业化、职业化、国际化人才培养力度，加强高校、科研院所、企业协作形成“产、教、学、研、用”体系，通过设立企校联合培养专项等模式不断完善人才培养培训体系。二是完善吸引海外留学人才回国创业机制。近年来，海外留学人员归国带回大量先进技术，成为推动自主创新的重要力量，在薪酬待遇、个税减让、科研基金等方面实施更有吸引力的激励措施。三是完善全球高端人才引进机制。我国日益改善的宜居、宜业环境和收入水平有条件吸引全球高端人才，应拓展外国高端人才来华创业就业通道，完善在出入境、学术交流、医疗保障、子女教育、配偶工作等方面的配套政策，增强其归属感和获得感，为引进和留住人才提供政策保障。 aR0IjYfHhMPdUapv92yimnnmAFxCbdZGCXmHX+iqnW8BtOTUGFcR6T0aRmuL0Rmf