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陈 朋
摘 要 信访制度自设计之初，就与党的群众路线密切关联在一起。它浸润着群众路线的理念和方法，因此，一直被看作群众路线在信访工作中的灵活运用。维护群众的合法权益、巩固权力监督制约的群众基础、探索公众参与的制度化平台是这一原初设计的集中体现。然而，原本作为密切联系群众的信访制度在一些地方的实际运行中却发生了偏离，群众路线的功能因此面临萎缩的危险，从而导致有效满足上访群众合法利益诉求、“组织化”了解民意汇集民智、有效化解矛盾维护基层稳定依然成为突出难题。从深层次看，信访制度所面临的这种现实困境同压力型政府考核体制、少数干部群众观念不强和“不作为”惰政以及部分群众对权利话语的误读和滥用等因素密切相关。尽管出现了这些瑕疵，但是并不构成否定信访制度的理由。相反，它警醒着人们要更加重视和坚定贯彻群众路线，进而提升信访工作水平。
关键词 信访制度 群众路线 群众观念
创设于20世纪50年代的信访制度，是中国共产党在执政实践中不断探索、逐步形成的一项具有中国特色的制度设计。对此，人们从不同角度给予了关注。从总体上看，运用马克思主义立场、观点和方法，分析信访制度的基本内涵与政策框架、解剖信访与现代国家治理的逻辑关联、描述信访治理过程中的权力运作技术与策略以及信访遭遇的现实处境和改革方向，是当前学术界关注的焦点问题。基于这些研究视角，先后衍生出“信访中的国家治理”“信访权利救济”“正式权力非正式运用”“包保制信访”等概念范畴。这些研究有助于人们观察当下信访问题的基本面向，并为其未来走向提供学理支撑。但是，对这些问题的探讨并不应该遮蔽其他议题。比如，学界应该关注信访制度的原初设计以及它在现实中的具体呈现。这是在理解信访制度时不应忽视的一个重要议题。
检视历史和实践发现，信访制度自建立以来就与党的群众路线密切关联，群众路线的观念和方法一开始就渗透到它的日常运行之中。然而，原本作为密切联系群众的信访制度，在一些地方的实际运行过程中却渐次偏离了航向。这是信访制度在实际运行过程中存在的一些问题。对此，任何一个客观务实的分析都不应否认和回避。诸多事实证明：“我们马克思主义者应该竭尽全力对种种事实进行科学的研究，因为事实是我们政策的基础。”“马克思主义要求，任何郑重的政策必须以经得起严格的客观检验的事实作为根据。”
具体到信访制度而言，就是需要在基于现实的基础上进一步追问，信访制度的原初设计如何体现党的群众路线要求，信访制度的现实境遇到底如何，到底是什么原因导致信访制度在执行过程中出现偏离。
中国共产党是在与人民群众密切联系、依靠人民群众倾力支持中诞生、成长、发展壮大的。党的事业之所以不断取得胜利，最根本的原因就是得到了广大人民群众的拥护和支持，所以，中国共产党自成立之初就非常重视运用群众路线来指导工作。1943年6月，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中就对群众路线作过系统阐述。他指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”
两年后召开的党的七大再次明确这一精神并将其写入党章，同时将群众路线作为党的根本政治路线和组织路线。从此，群众路线不仅在土地改革、改造旧官僚体系等现代国家政权建设中发挥了重要作用，而且逐渐成为国家治理方式的重要组成部分。作为党和政府了解民情、沟通民意、集中民愿的重要通道，信访就是一种浸润着群众路线的治理方式。
1951年，有关信访工作的第一份文件《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式颁布。在开头部分，它就开宗明义地指出：“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。对于这一工作不够重视，有的甚至采取敷衍应付或马虎拖延的态度，会引起人民群众不满，疏远了人民政府与人民群众之间的关系。”
毛泽东也反复强调，“要把这件事（信访工作——引者注）看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”
。可以说，信访制度自建立之初，就与党的群众路线这一优良传统紧密相连，是党的群众路线在实践中的灵活运用。这可以从三个方面予以窥探。
“权益维护”始终是信访制度的主要功能，这在中华人民共和国成立之初就是如此。比如，1951年4月16日到同年7月31日这3个半月里，政务院秘书厅共受理88宗来信来访。其中，反映生活困难的42起（占48%），提出安排工作要求的12起（占13.6%），两者合计61.6%。到1956年，这个数据上升到71.86%
。
“文化大革命”刚刚结束，通过信访来平反冤假错案的信访诉求更是不胜计数。据载，1978年初，每天有几百人到中组部上访，反映遭受的不公正境遇，全月来信多达6麻袋
。这些数据说明，即使在政治动员频繁发生的时期，信访所承载的利益维护功能也占据主导地位。正如有学者所言：“民众以信访为方式的利益表达，既有基于日常政治的利益表达，又形成与运动政治相配合的动员式的公益型信访。”
之所以如此，主要是因为它直接承载着人民群众对自身权益维护的美好预设和心理期待。
改革开放以来，随着社会结构的巨大变化、利益格局的重大调整，利益失调和利益受损的情况客观上不断增多，借信访通道来维权的情况不断增加。比如，农村土地征用补偿、房屋拆迁安置、国有企业改制、工业项目建设中的环境保护等都是引发群众信访的重要领域。基于此，承载各方期待的《信访条例》在2005年5月经过重新修订后迅速实施。它把“保护信访人的合法权益，维护信访秩序”作为首要目的。为紧扣群众权益维护这一核心原则，中共中央、国务院在2007年3月10日又颁布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。该意见的最大特征是着眼于利益格局变化的现实情况，特别是大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来、信访工作面临繁重任务这一现实，提出信访工作要以切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标。
2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，把群众工作与信访制度结合在一起，提出信访工作要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系。这些都说明维护群众权益成为中国共产党创设信访制度的重要出发点。
尽管权益救济与维护是信访制度的突出功能，但是对权力的监督与制约形成更加稳固的群众基础，也是信访制度设计的重要考量。马克思主义政治学的基本理论清晰地告诉人们，权力是政治生活的核心。“政治权力一旦实现，便产生一种按照其作用方向不断稳定和巩固的趋势，从而形成一定的政治关系模式，以保证主体的意志能够持续地发生作用，其利益得到不断实现。”
然而，权力不仅具有震慑性、渗透性，还具有扩张性和自利性。不受制约的扩张权力和自利权力必然滋生腐败。这是古今中外的基本经验教训。权力腐败既表现为行为方式上的滥权腐化及作风堕落，也体现在思想意识层面的官僚主义。权力的这一客观特性及其运行中的潜在风险实际上决定了中央必须对地方政府的用权行为进行有效监督和适时矫正。
如何实施有效监督？途径和方式很多，开发运用群众信访这一渠道就是方略之一。如1953年1月5日，毛泽东在给山东省纪委一份报告的批示中写道：“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。”
随后，《人民日报》在1953年1月19日发表题为《认真处理人民群众来信，大胆揭发官僚主义罪恶》的文章，提出：“我们希望全体人民群众充分运用这种最方便、最自由、最经济而又直接的写信方法，大胆地揭发各地各种官僚主义现象。”
进入新时期，通过信访来加强对权力的监督与制约的策略依然没有改变。1982年颁布的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》指出：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。”
最新颁布的《信访条例》同样提出：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”
这些都清楚地阐明信访是群众监督政府的一种方式。当然，最能直观地体现群众通过信访渠道实施权力监督制约的莫过于纪检监察机关通过信访举报而开展的监督执纪问责工作。2016年，纪检监察机关共接受信访举报253.8万件次；立案41.3万件，增长25%；处分41.5万人，增长24%
。这些政策文本和具体数据再次证明：“国家信访制度是独立于地方的决策、执行和监督一体化体系之外的监督和评价体系，也是政策执行结果的个案救济程序，在中央政府各部门之间以及中央政府与地方政府之间搭建的一条监督和检校的回路，由此强制性地将决策、执行与监督、检查在不同层级上分离，以便判断政策的功效以及评价中央政府各部门和地方政府的行政绩效。”
可以说，在设计之初，信访制度就被嵌入权力监督的网络体系之中并给予较高期待。这既包含了中国共产党对现代科层制官僚体制层级性与信息不对称性的现实考量，也蕴含着执政党对密切干群关系、整肃官僚体制、加强自我反腐的警醒自觉。
参与是现代政治的鲜明特征和本质要求，也是保障社会主义民主政治健康发展的重要手段。对于信访制度而言，一开始“就具有鲜明的中共执政伦理色彩，被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台”
。而无论是落实人民群众的主体地位还是化解人民内部矛盾，都同公共参与密切相关，都是建立在良性公共参与的基础之上的。脱离公共参与，通过信访来化解矛盾就失去了支撑和平台。正如此，中华人民共和国第一份信访文件就清醒地把群众参与看作信访的内在特质，要求热情接待、负责处理人民群众通过来信的参与方式提出的意见。2007年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》同样提出，要通过信访工作“切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理”
。
在这些指导性文件的推动下，一些地方也开始了积极探索，如北京市、山西省、河北省、黑龙江省、上海市等地先后开创了“人民建议征集制度”“领导干部接待群众来访制度”，建立了“人民建议征集办公室”“领导接待日”等机构和载体。从这些探索中可以看出，信访并不仅仅是用来呼吁满足群众利益诉求、加强对权力监督监控，它还被寄予扩充公共参与渠道的期待。作为参与公共事务治理的一种方式，公共参与“是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则”
。一般而言，公众参与有体制内和体制外两种方式。对于执政党而言，当然希望是有助于建构社会秩序和维护政治稳定的体制内参与。信访制度恰恰就是引导群众参与公共事务治理的体制内渠道，它承担着重要职责。
恩格斯在论述事物发展变化时曾指出：“当我们深思熟虑地考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面，其中没有任何东西是不动的和不变的，而是一切都在运动、变化、生成和消逝。”
这是人们在观察分析事物过程中必须坚持的一个基本方法。研究信访制度同样如此，要用动态的眼光来分析它的形成与变化。
按常理讲，以贯彻落实群众路线为原初出发点的信访制度理应担当起做好群众工作的使命，成为连接中央与地方、沟通干部与群众的基础性治理制度。当然，从其历史脉络和客观绩效看，信访制度在一定程度上也确实发挥了沟通民意、反映民愿、体察民情的重要作用。这是在研判这项制度时不能否认的基本事实。但是同样不能回避的是，一些地方信访失序及其给群众路线所带来的功能萎缩。信访失序不是一个讳莫如深的话题。“自20世纪90年代以来，随着社会的急剧变迁，社会矛盾不断凸显，信访洪峰逐渐形成，信访问题成为屡遭戳击的社会‘痛点’。经过中央与地方20年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得到遏制，信访困局却并未得到根本缓解。”
谋利型上访、机会主义策略、花钱买平安、集体暴力抗争等都是这种失序状态的现实呈现。信访失序不仅制造了一系列矛盾和问题，也严重制约了群众路线功能的发挥。
马克思早在170多年前就告诉人们一个朴素的常识：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”
因此，在任何社会，试图传递诉求、影响决策的利益表达行为始终客观存在。在中国共产党创设的信访制度里，利益表达、权益维护更是鲜明的直接目标。对于访民而言，信访的主要目的也是维护和谋取其自己认为正当的利益诉求，尽管其中客观上也夹杂着一些不合理的利益诉求。然而，据一些学者的调查和数据统计，真正通过信访能促使问题的解决的只占2%
。虽然这个数据的准确性有待考证，但是有一点可以肯定，那就是通过信访渠道来解决利益诉求的比例并不高。笔者的调研同样也证实了这个判断。2015年以来的3次大型问卷调研发现，近70%的受访者认为通过信访来维护权益并不顺畅，21.3%的受访者认为，通过信访渠道满足利益诉求的目标追求很难实现。
于是，问题就产生了：信访原本是通过践行群众路线来回应和满足群众的利益诉求，但最终大多数是无果而终。而在满足利益诉求被当作主要期待的情况下，一旦利益诉求得不到实现和有效回应，访民的心理预期就会一落千丈，进而就可能引爆社会冲突的燃点。近年来，在信访中不断攀升的群体性事件都是例证。
作为群众路线的重要组成部分，信访制度的原初功能是了解民情、汇集民意。习近平总书记多次强调：“信访部门是党和政府联系群众的桥梁，是沟通民情的窗口。我们共产党的干部是来自人民，为了人民的，在信访中倾听人民的呼声，了解人民的愿望，汲取改进工作和作风的营养。”
这里所强调的就是信访作为收集民意、了解民情的一种组织化渠道的意义。就客观而言，这一目标期待得到了部分实现，一部分群众的意见建议和利益诉求通过信访渠道实现了下情上传。但是，从整个公共政策的形成理路看，借用信访途径而实现意见收集和整合的情况并不多见。2017年，笔者以东部地区某省政府工作报告为蓝本，尝试分析其意见征集过程中通过信访渠道获取意见建议的数量。遗憾的是，超过80%的意见建议来自信访渠道以外的其他途径。“实际上，通过信访渠道反映意见建议的比较少。虽然我们张贴了意见征集公告，也面向一些群体邮寄了意见征集信件，但是回复的并不多。”该省信访局人民来信征集办公室负责人这样描述。
深入分析，这既同信访制度的设计有关，也与公众的心理预期相连。一方面，信访制度存在落实过程相互抵牾、效度大打折扣的嫌疑。它在默许通过信访表达意见、献计献策的同时，又忧虑信访过度负荷而引发社会矛盾。所以，又不得不对信访方式和渠道加以不同层间的潜在限定。比如，在中央要求创造绿色邮政、专线电话、网上信访等多种信访渠道以后，不少地方作出了探索，但是其开设的电话、传真等通道并不通畅，电子邮件也经常是有去无回，其“象征性”意义远远大于实际运作效果。另一方面，公众参与意向和动力不强也是一大突出制约因素。改革开放以来，虽然公众的参与意愿实现了快速增长，但是参与的公共性并不足。大多数参与仍限定在自己的“一亩三分地”，真正出于公共理性来表达民意的较少。这样一来，通过把分散的、局部的利益诉求整合起来，变无序为有序、变非理性为理性的“组织化”吸纳民意的方式尚未真正发挥效用。
群众的来信来访并不仅仅映射出群众自身的诉求及对党委政府的意见，还从侧面凸显了国家经济社会发展过程中存在的突出矛盾和问题。而通过信访所传递出来的信息，党和政府可以掌握矛盾和问题的症结所在，并作出及时修复，进而促进矛盾化解、维护稳定。正因如此，冲突化解成为人们对信访制度寄予厚望的关键词。比如，《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》将其定位为“党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作”。也就是说，无论是中央还是基层政府，都希望借信访化解矛盾、维护稳定。
然而，完全实现这个目标仍面临较大压力。虽然中央一再强调信访工作的重要目标是把问题消灭在萌芽状态，把矛盾化解在基层，但每年还是有大批量的访民从全国各地涌向北京，特别是在重大活动和节假日期间，北京面临的维稳压力较大。对于基层政府而言，则要付出比北京更大的维稳精力、人力、财力和物力。一些基层干部反映，在高峰时期，为了安抚一个访民，甚至派出了26位乡镇干部在不同地点搜寻、做工作。不同口径的数据表明，以贯彻落实群众路线为原点的信访制度，原本试图在政府与群众之间打通一条“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”可操作性的群众工作通道，以此夯实党在基层的执政基础，构建稳定的社会秩序，但从现实情况看，它并未有效担负起维护社会稳定的职责，相反还引发了更多的社会不稳定因素，特别是在重大节假日和敏感时间节点，一些地方基层维稳的形势和压力仍然很大。个别地方暴力截访、对缠访户专人看管等行政强制性手段被广泛使用，并使基层信访工作易陷入“越维越不稳”的怪圈和困境之中。事实证明，这种追求社会绝对稳定、缺乏韧性的刚性维稳机制，不仅让基层政府背负着不堪重负的维稳职责，而且也使其根本没有时间和精力来密切与群众之间的紧密联系，从而严重制约着群众路线功能的发挥。
出于贯彻落实群众路线考虑而设计的信访制度，在一些地方的现实运行过程中遭遇了功能失调的困境。于是，需要进一步思考的问题就来了：到底是什么原因导致其原初设计的被背离。客观而言，在中国特色的国家治理制度体系中，还没有哪项制度像信访这样复杂。对信访困局及其引发的群众路线功能失调等问题的思考，并不是一个简单的事情，需要从多层面展开分析。
不同于西方国家的行政管理，中国在构建行政管理体制过程中实行的是具有中国特色的构造方式。对于一个规模巨大的发展中国家而言，这本身并无不当，尤其是有助于辨识和调控社会风险。但是，它在实际运行中却衍生出一种压力型体制。从其表现形态看，压力型体制“是一种交往理性，遵循以经验知识为基础的技术规则，是一种策略性行为，表现为目的合乎理性的确定或手段的理性选择，或者二者的结合”
。
从其实际运行情况看，压力型体制是上级政府在系统内部有力约束下级政府的一种手段。通过这种体制约束，上级政府的意图意愿、工作任务包括自己不便于出面而又必须解决的一些问题都可以迅速、高效率地传递到下级政府。比如，在信访治理中，上级政府通过严格的“一票否决制”来考核基层政府的信访工作责任，并将考核结果与干部选拔、年度绩效等重要工作挂钩。长此以往，基层政府便把它当作一种锦标赛式的激励机制，进而把主要精力置于息访行为上，而忽略了主动回应群众的利益诉求。随之，基层信访治理的行动偏好也会发生偏移：当发生信访矛盾和冲突时，基层政府首先运用强力手段来控制局面，而不是作出有效调解。事实证明，这种压堵式、非规范性的权宜性治理手段不仅难以从根本上解决问题，反而容易进一步激化干群冲突，产生一系列负效应，极大消解群众路线的本位功能。
压力型体制不仅使基层政府在回应民众诉求与应付上级考核方面出现明显偏差，而且为一些非理性信访治理策略的衍生预设了空间。其中，最为突出的就是“花钱买平安”和暴力打压。“花钱买平安”是一些基层政府为应对压力型政府体制而产生的一种安抚性策略。为了“稳定”和避免通报，有的基层政府在即使无法通过法定程序和正规渠道来满足访民利益诉求的情况下，也会通过其他名目来满足上访者的要求，进而让其息访。在这些场景中，基层政府甚至会一改强硬做法，转而与访民心平气和地谈判。然而，这些做法貌似关心群众疾苦，为身处困顿的访民提供补偿，但是无原则地退让和妥协，既不符合国家政策法规，也误读了群众路线的本质内涵。一旦花钱都不能“摆平”访民，基层政府就会采取一些暴力手段来应对“不听话”的访民。所以，暴力打压有时也成为一些基层政府在极端情况下采取的一种应付策略。如果说“花钱买平安”的策略是对群众路线的误读和歪曲，那么暴力打压则是对群众路线的直接背离和反叛。总而言之，这都是对鱼水相融的干群关系的破坏，对群众路线功能的侵蚀。
密切联系群众是中国共产党的执政实践经验“三大法宝”之一。邓小平一直强调：“党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时随地听取群众呼声，了解群众情绪，代表群众利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务。”
实践证明，在中国共产党不断加强理想信念教育、加强制度建设的情况下，绝大部分党员干部的群众观念、纪律意识和作风能力是过硬的，并充分认识到“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。党的作风正，人民的心气顺，党和人民就能同甘共苦”
。因此，努力通过各种行之有效的方式改进作风、密切干群关系。然而，少数干部的群众观念、能力水平、行为方式仍存在欠缺。一些干部违反党规党纪，违背职业道德、侵犯人民群众人身和财产权利的行为时有发生，致使群众不断走上上访路。还有的少数干部对待群众上访，态度冷漠、作风粗暴、方式简单，将群众反映的小问题拖成大问题，终致形成历史遗留问题和信访老大难问题。诸多信访积案一再证明，是否把群众放在心上、能否切实解决群众反映的诉求和问题，不仅成为检验群众观念树立效度的标尺，而且直接影响信访问题的解决和处理。
在新形势下，一些地方还滋生了一种“门好进、脸好看，但事情依然难办”的新官僚主义作风。这种作风实际上是过去“不作为”怠政的演变和伪装。事实上，对于在社会主义国家执掌一定公共权力的干部而言，他们都是人民的勤务员和公仆，理应尽职尽责地回应群众诉求、关切群众利益。如果不能做到这一点，就违背了党的宗旨，无法实现党的执政目标。对于群众而言，干部“不作为”不仅从根本上有悖党的执政要求，无法回应群众的利益诉求，而且对其利益和权益构成了直接侵害。一些案例表明，不少地方出现的“不作为”惰政使既有的群众诉求越积越多，信访矛盾越来越尖锐，群众观念越来越疏远。诸多研究发现，这里蕴含着一个朴素的逻辑关联：群众通过信访反映问题、表达诉求——少数干部不作为，导致问题越来越多——积压的矛盾和问题得不到解决，诱发更多的群众越加信访——信访“堰塞湖”随之显现。
改革开放近40年的发展，使人们的权利观念和维权意识明显增强，党和政府对权利的保护和尊重也随之逐渐增强。正是在此背景下，信访亦被人们看作一种权利保护机制。这种权利保护机制使人们在权利受到侵害的情况下，能够找到救济通道和弥补方式。从客观上讲，这确实有助于维护和保障人们的合法权益，并能倒逼基层政府依法行政。
但是，在现实生活中，一些人却对权利产生了误读甚至滥用，过分张扬公民权利，而忽视或直接回避自己应该承担对国家的义务以及遵守法律的责任。在不少访民眼里，信访制度就是为回应群众诉求而设立的，不管其具体诉求是否合理，是否应该通过司法途径来解决，信访部门都应代表政府予以回应和解决。如果不能回应和解决，就是不维护群众利益。对权利话语的这种过分张扬和误读，无形之中促使一些访民形成并习惯于采用一种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”和“会哭的孩子有奶吃”的“机会主义”策略。詹姆斯·斯科特式的“弱者的武器”被很多访民所借用，并演化出各种各样的闹访、缠访等行为。比如，一些人通过情景渲染、悲惨境遇陈述甚至个人情感的宣泄，在不同的时间节点（如重大节假日、特殊活动期间）以“闹”的方式来放大自己的权利，试图引起外界关注进而达到自己的目的。
滥用权利话语引发的一些不合理的信访诉求可谓名目繁多：既有毫无根据的“漫天要价”，也有早已终结的陈案新翻，还有把没有任何关联的东西拼凑在一起闹访、缠访。近期，笔者在江苏省等地调研，几乎每位受访县委书记都对基层遭遇的信访困境深表忧虑。他们认为，作为县域主官，回应群众诉求是其职责所在，但一些让人匪夷所思的不合理诉求甚嚣尘上，占据了信访总量的相当大比例，也牵扯了基层干部的大量精力。对于这些不合理诉求，有人称之为以上访为施压手段，以此来请求或者要挟政府满足其利益要求的谋利型上访
。与维权型信访不同，谋利型信访不具备向上传递基层社情民意与利益表达的功能，抱着这种目的的访民也不是基于个体合法权益受到损害或者基层政府没有尽到应尽的公共服务义务向上级政府表达抗争，而是以没有事实依据、法律准则甚至道义准则的要求，迫挟政府来满足自己的无理要求。伴随谋利型上访而来的，是大量的公共财政资金和人力物力被侵蚀，基层信访秩序被破坏，也消解和制约了基层政府把信访当作联系群众的重要桥梁和纽带的动力。对这种谋利型上访者，要加强教育，把道理讲清楚，必要时可以采取相应的行政手段。
群众路线是保证党与人民群众密切联系的组织路线和工作路线。正因如此，信访制度因“群众路线”理念而创设，信访工作因此被看作送上门的群众工作。从这个意义上讲，将群众路线作为分析信访制度的重要切入点，有其必要性和合理性。检视中国共产党对群众路线和信访工作作出的一系列部署和安排，既可以把它看作党对运用“群众路线”来推动信访工作的重视和尝试，也在一定程度上折射出执政党对信访工作式微而作出的纠偏。所以，有人提出，信访制度的发达在某种程度上是对已经萎缩了的群众路线的另一条腿的补偿方式，而这种发达又意味着社会对于执政党和国家的一种强烈的要求。诸多事实表明，背负贯彻落实群众路线艰巨使命的信访工作尚未很好地实现这一功能，而是出现了偏差。一波又一波的信访洪峰和一次又一次让基层政府疲于应付的信访困局，就是其真实写照。当群众路线的理念在信访工作中难以得到有效贯彻、难以有效满足现代国家治理需求时，以运动式治理的方式来推动信访工作就不得不被提上议事日程。而一旦运用这种方式，实际上就意味着群众路线在信访工作中更加走向式微。
中国共产党的根基在于群众，支撑力量在于群众。尽管在当前信访工作中贯彻落实群众路线的效度出现了一些瑕疵，但是这并不构成否定信访制度的理由。相反，它警醒人们要更加重视和修复群众路线，让原本固存于信访工作中的群众路线得到更持久的发扬和传承，进而反过来提升信访工作的绩效水平。而要解决这一问题，关键是从源头着手。对此，首先需要在理念上革除将群众信访看作给政府找茬的错误观念，转而从思维观念层面深刻认识到信访工作与群众路线之间一脉相承的关系。这是前提和基础。但最为关键的是对当前群众信访诉求作出客观准确的研判，进而作出富有针对性的回应。遗憾的是，对于当前群众利益诉求，人们并没有形成准确研判，以为它主要集中在物化层面。实际上，笔者的调研和其他研究者的一些研究发现，浸淫在信访中的群众诉求已经慢慢超出了单纯的物质层面，而是呈现出物质收益与政治权利相互胶合的状态。这是在应对信访问题时必须从源头上关注的一个重要问题，否则无异于隔靴搔痒。从这个角度讲，合力解决物质层面的利益诉求与现代政治权利诉求，是推动信访制度回归群众路线本质的有效着力点。
本文系江苏省哲学社会科学基金重点项目“基层治理法治化的实现路径研究”（15ZZA001）的阶段性成果，原载于《马克思主义研究》2017年第11期。
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