通常来讲,授权立法是指自然人或法人得到议院授予的立法权后制定法律。授权法虽然与议会法案具备同等的法律效力,但只能在获得授权后才能生效。
每年授权立法制定的法律数量都远远超过议会法案的总量。例如,2008年议会年通过的公法仅有33部,而行政立法性文件集却超过了3000份。再加上苏格兰议会和威尔士议会制定的法律,二级立法的法律增加了将近500部,因此二级立法的数量是一级立法数的100倍之多。
授权立法的类型多种多样。
◎枢密院院令(Orders in Council):准许政府通过枢密院立法。君主会经常出席众多的月度会议,也可以选择王位继承人作为代表出席。枢密院名义上是由杰出议员组成的非政党政治组织,实际上却是政府无须经过议会程序而以部长委员会形式制定法律的途径。尽管通常情况下,国家处于紧急状况时政府才能启动枢密院院令,但是事实上,许多法案都是由枢密院院令生效的。枢密院院令的范围可能远及欧盟法,因为《1972年欧共体法》(the European Communities Act 1972)第2条第2款规定,部长可以使本不具备直接法律效力的欧盟条款生效。
◎行政立法性文件集(statutory instruments):是指政府的部长们行使议会授予的立法权制定的法规。
◎地方性法规(bylaws):指地方当局和其他公共机构制定的具有法律约束力的法规。例如,地方当局依据《1972年地方政府法》(the Local Government Act 1972)的授权立法程序制定的地方性法规。
◎法院规则委员会(Court Rule Committees)获得授权制定规则,来管理法院的受理程序,包括《1981年高级法院法》(the Senior Court Act 1981)、《1984年郡法院法》(the Country Courts Act 1984)和《1990年治安法院法》(the Magistrates' Courts Act 1980)。
◎职业法规(professional regulations):各行各业的职业法规也具备法律效力,授权于职业机构,规范从业人员的行为。例如,依据《1974年律师法》(the Solicitors' Act 1974),法律协会有权规范从业律师的行为。
授权立法的优点如下:
特殊情况下,必要时即刻采用授权立法的方式;遇到紧急情况或无法预料的问题时,可采用授权立法来修改法规。总的来讲,授权立法节省了议会的时间。然而,议会辩论时间紧,授权法细节详尽,再加上辩论事宜数量繁多,议会根本没有时间讨论以授权立法形式颁布的所有法律。一般认为,议会主要花时间来周密地考量授权法的立法原则,而将确立法律细节的权力授予相关部长或机构,这样做效果更佳。
基于省时,大多数议员并不具备考量此类法律条款的专业知识。通过授权立法出台的许多法律法规具有高度的专业性和技术性,出台法规的部门应在必要时邀请专家参与制定过程。就地方性法规而言,不言而喻,依据地方性专业知识制定法规应该比议会立法更恰当。
授权立法允许部长们宏观把握,具体问题具体处理,因时而异,合理处置,在立法过程中更加灵活。
授权立法的缺陷包括以下方面:
采用授权立法后的关键问题就是责任问题和议会的腐败问题。议会本应是立法机构,但在授权立法中议员并不能制定法律。特定人员(尤其是政府部长及其领导下制定授权法条款的公务员)才是真正制定这类法规的人。即便他们实际运用的权力是由议会授予的,但我们仍可质疑议会赋予他们的权力是否超出了适当的范围,或者说,即使与宪法毫无出入,但同时却从总体上解除、消解了议会作为立法机关的权力。
承担责任就需要进行有效的监督,然而,普通议员难以理解相关授权法,难以有效地监督授权立法。产生这些困难的部分原因是授权法具有高度细节性、针对性和技术性。况且,法规似乎脱离了授权立法的当时情境,并仅在那种情境中才具有实际意义,这更增加了理解和监督的难度。
由于授权法数量众多,议员们无法理解授权法,这一问题日益严重。如果连议员们都无法理解授权立法的流程,普通民众又如何能理解呢?
为监督授权法而特设的管控条款在一定程度上减少了前述问题的难度,克服了授权立法的潜在缺点。
审查授权法的权力属于议会,议会有权监督制定授权法的过程。新的授权法必须呈送至议会通过方可生效。因授权立法条款的不同,这一程序采用两种形式:有些授权法需要在一个议院或者上下两院都通过才能生效;而大多数法案只需将在两院支持下所制定的授权法呈送至议会即可。若议会未做出宣告无效决议,这些授权法将于40天后自动生效。
宣告无效程序的问题在于,是否宣告法案无效取决于议员们能否完全理解授权法的内容、含义和效能。鉴于成文法的特性,由议会最后定夺并不可靠。
自1937年成立以来,行政立法性文件联合特别委员会(Joint Select Committee on Statutory Instruments)负责审查所有的行政立法性文件。特别委员会获得授权,根据议会议事规则(下议院第151号和上议院第74号),或 其他与这项法律的实际价值及政策无关的规则 ,提请两院特别关注一份行政立法性文件。
下议院拥有独立的行政立法性文件特别委员会(Select Committee on Statutory Instruments),负责审阅 仅仅 呈送下议院的行政立法性文件。特别委员会获得授权,根据议会议事规则第151号或 其他规则 ,提请下议院特别关注一份行政立法性文件;却无权根据其价值或政策,提请下议院特别关注。例如,特别委员会审阅了《2005年英国个人持股计划(第二修正案)条例》[Personal Equity Plan (Amendment No.2) Regulations 2005(SI2005/3348)]和《2005年英国个人账户(第三修正案)条例》[Individual Savings Account (Amendment No.3) Regulations 2005(SI2005/3350)],认为有必要就这两项法案是否 越权 提请下议院特别关注。
欧盟法与地方性法规一样,由专门委员会负责审阅。英国上议院于2003年成立了行政立法性文件集专门委员会(Committee on the Merits of Statutory Instruments),负责考量这些文件的政治影响。委员会的职权范围广泛,具体负责判定下列情况是否应该提请上议院特别关注:
◎行政立法性文件集具有重要的政治或法律意义,或增加了上议院可能关注的公共政策问题;
◎不适于母法通过后的形势变化;
◎未能恰当执行欧盟法律;
◎未能达成其政策目标。
假如议会授权委任的自然人或法人越权,可以通过司法审查程序对授权立法提出质疑。超越所授权限的条款被认定为越权无效条款。此外,所有授权都应合理使用,必要时法庭可判定不合程序的授权法无效。有件趣事可以说明这一情况。1997年1月,大法官(the Lord Chancellor)提高了法庭诉讼费,并减少了起诉人免费起诉的情况。3月,约翰·威瑟姆先生(Mr John Witham)成功地对大法官的举措提出异议,而他此前是免付诉讼费的。司法审查判定麦凯勋爵(Lord Mackay)越权,凌驾于议会授予的法定权力之上。上诉法院的法官罗斯(L.J. Rose)发表声明,认为议会根本未曾授权大法官确定诉讼费的数目,来妨碍穷人上法庭打官司。
《1998年人权法》颁布后,法庭的授权立法监管权明显增加了(参见第三章)。正如后文所述,法庭无法直接宣判一级立法无效,但只能宣称一级立法与现有立法互相矛盾。不过,授权立法不受此限制,只有与《欧洲人权公约》的权利发生冲突时,才可能被宣布无效。这项条款极大地扩大了法庭的授权立法监管权,因为法庭不再只是根据诉讼程序对授权法提出质疑,还可以根据《欧洲人权公约》的条款对授权法进行评估。应该指出,枢密院院令体现了皇家特权,因此不同于其他授权法,不受质疑和管控。
探讨了制定法律的方式外,下一章将探讨法官和律师解读法律的方式。