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今天回顾，那个时期的计划经济乃是相对短暂的现象。首先，由于改革中农业返回到由一家一户为主体的“承包制”，取代过去土地由集体所有和管理（小额的自留地除外）的体系，将土地使用和管理权划归一家一户，基本取消了农业中的计划经济。其次，大规模压缩“统购统销”农产品所占比例，除了一定程度的粮棉收购，国家基本放开了占比愈来愈高的经济作物，任由市场机制来运作。因此，国家相对农村基层经济的权力大规模收缩，逐步转向占比越来越大的市场经济。再次，国家虽然从1980年开始实行计划生育，一段时期也坚持从农村提取税费，但在2006年废除了之前的税费，并在2015年之后，放松了原先的“计划生育政策”。如今，基层农村治理已经从“全能”转化为“放任”多于“管控”的局面。（黄宗智，2017a）
在治理体制层面上，改革时期最关键的变化也许是，中央在追求经济发展目标（被数字化为GDP增长）中实施了发挥中央和地方“两个积极性”的战略（毛泽东在1956年便已提出，2018年的十九届三中全会上又特别突出。参考《人民网评：更好发挥中央和地方两个积极性》，2018）：一方面是中央统一策划、定方针、定指标、定人员，并牢牢控制人事权力（地方官员的选拔，以及“目标责任制”的考核）和财政权；另一方面则是地方政府在既定指标之外具有较大的自主权，在财政收入的支配上也如此（无论是在1980年之后的“包干”制下，还是在1994年之后比较偏重中央的“分税”制下），并允许招商引资灵活决策，以及在GDP增长考核中的对企业宽免或减轻税收，放松对环境的保护，允许企业雇员的“非正规”或“半正规”行为。（黄宗智，2010）
笔者最近偶然拜读了周黎安教授关于“行政发包制”的几篇关键文章，以及他2017年出版的著作《转型中的地方政府：官员激励与治理》，深感他对笔者以上论述的“集权的简约治理”和其所引发的“第三领域”的一些关键部分做了贴切而又深具洞察力的论析。周黎安的“行政发包制”是对“集权的简约治理”国家所采用的一个重要机制的很好的论析；他对“内包”和“外包”的鉴别很好地区别了行政体系内部的发包关系，以及其和外部社会间的发包关系；他的“官场＋市场”论析很好地纳入了国家和社会经济间的互动、互补、互塑关系。
“行政发包制”包括“内包”和“外包”，既突出了改革期间治理体系的最基本实际，即同时依赖中央和地方、国家和社会来推进经济发展；又重构了极具影响力的委托—代理理论来协助阐明中央—地方、国家—社会经济两对行为主体间的关系和运作逻辑。（周黎安，2018）周黎安的理论既照顾到中国的特殊实践，又考虑到两对主体间的信息不对称、利益不同、激励机制不同等委托代理理论所特别关注的问题。近年来委托代理理论更是被用于对政府治理的分析，虽然大多仍然局限于借用市场经济的合同理论，但周黎安率先将政府和社会—经济视作一个二元合一的互动互塑体，真正超越了新古典经济学长期以来所设定的国家与市场之间壁垒森严的非此即彼、二元对立的思维。
根据周黎安的论析，一方面是在中国特有的“行政发包制”下，中央政府一层层地委托／发包给地方政府来推动经济发展（地方政府具有比中央更完全的地方信息乃是这对委托—代理关系的一个重要成因），又以地方官员仕途的晋升竞争为激励机制，来推动以GDP增长挂帅的地方官员间的“锦标赛”。地方政府及其官员积极运作的是，向新兴且占比越来越大的民营企业伸出“帮助的手”（区别于有的政经体系中的“无为的手”或“掠夺的手”），提供基础设施、资源（特别是土地）和税收优惠等，有的还出台具有战略性远见的各种关键措施，借此来推进辖区内工商企业的发展。
另一方面则是社会／经济体中的民营企业家们在市场竞争环境中创业和发展，借助官方的扶持和优惠政策，取得了比在一般市场经济中更显著的成绩。
双方行为主体是相互依赖的，也是相互塑造的，共同推动了改革期间中国举世瞩目的GDP增长。这个见解精准贴切地捕获了改革时期经济发展中一个至为基本的事实，也是一个关于“集权的简约治理”和第三领域的强有力的理论概括。它既突破了一般委托—代理理论主要聚焦于市场中个体／公司间横向契约关系的局限，而聚焦于垂直的“行政发包制”；又借助了其重要的问题意识——委托—代理二元双方间的互动和不同信息、不同利益、不同激励机制等问题——来总结中国实际的特点和机制，可以说是个重要的学术理论贡献。
与周黎安之前提出的“锦标赛”论析相比（周黎安，2007；亦见周飞舟，2009），其新“政场”（行政体系中的官员们的竞争类似于市场经济中的竞争机制）＋“市场”理论明确加上了国家与经济／社会间的互动，与其之前主要关注行政体系的论析颇不一样。新的理论的视野更加宽阔，聚焦点不仅在行政体系内部的层级关系和激励机制上，而且在行政体系与社会—经济体系间的关系上，强调两者间的相互激励，由此形成强有力的论析。譬如，民营企业高度依赖国家的扶持，国家的行为则受到市场经济的检验和约束。
这样的论析不同于新古典教科书经济学的论析。正如周黎安指出，一种理论（Lin，Cai，and Li，2003）认为改革时期的中国政府选择了适合中国（劳动力特别丰富的）“比较优势”的资源禀赋的政策，从重工业转向了轻工业，从资本密集型产业转向了劳动密集型产业，通过市场机制进行了更优的资源配置，由此推进了中国经济发展。那是一个完全接受市场机制决定一切的西方（古典和新古典）自由主义经济学的理论，同时也是单一地突出“政策”的观点，乃是对中国政经体系的特殊运作缺乏了解的论点。笔者这里还要补充指出，中国的“官场＋市场”机制的形成有一定的历史背景和偶然性，不简单是某种经济决策的结果（下面还要讨论）。（黄宗智，2015a）
周黎安又指出，另一种理论（张维迎等）则将中国的发展完全归于政府的退出，以及市场“看不见的手”的资源配置和营利机制所起的作用（即古典自由主义经济学的核心观点，也是英美“新保守主义”的核心观点），进而争论中国今天的发展中所存在的不足是由于政府“干预”市场过多。它同样完全没有照顾到中国转型和改革中通过政府和民企、国家和市场的协作来推动经济发展的实际，更不用说关乎其政经体系的实际运作的特殊形式和逻辑了。另外，在我看来，它（和上述林毅夫等的理论一样）也没有考虑到计划经济时代的贡献，尤其是重工业基础的建立，以及超乎一般发展中国家的教育和卫生水平，为后来的发展做了重要铺垫。（Drèze and Sen，1995）
周黎安的“行政发包制”理论也不同于魏昂德（Andrew Walder）和戴慕珍（Oi Jean C.）等的“公司型国家”（corporatist state）理论。后者根据改革早期的乡镇企业而把基层政府定位为一个类似于企业的单位，受制于“硬预算约束”（不挣钱便要倒闭）的机制，同时又具有资产所有权和管理权力合一的类似于私企的灵活性和激励机制。也就是说，地方政府成了一个类似于市场经济中的公司的实体。魏昂德等人固然是要拓宽新古典经济学关于市场机制和私营企业乃是经济发展关键动力的理论，但他们一定程度上也协助维护了主流市场主义观点，只不过再次申明了新古典经济学关于市场的核心信条。（Oi，1992；Walder，1995）
实际上，20世纪90年代以来，中国经济发展的主要内容不再是魏昂德等人的理论所依据的80年代乡镇政府主导的乡村工业化，而是以省（直辖市）、市和县政府为主的招商引资；动力不再来自地方政府兴办和拥有的类似于私企的乡镇企业，而是来自地方政府招引和推动的国内外企业资本。新经济局面的运作机制和之前有一定的不同，因为它的关键在于周黎安所说明的政府与企业协同组成的逻辑，不简单是市场经济竞争的逻辑。笔者还会加上地方政府采用诸如低于成本的地价、税收优惠，以及“非正规工人”的使用，放松环境保护等行为——促使中国成为全球资本回报率最高的去处，借此吸引资本和推动GDP增长。（黄宗智，2010）周黎安的理论对后者论述不多，可能也正视不足。
和魏昂德、戴慕珍相似，钱颖一等也聚焦于解释为何改革期间的中国没有像计划经济时代那样受困于科尔奈所强调的“软预算约束”问题，借用了“中国的联邦主义”范畴来说明，中国的地方政府由于自身的税收激励，对其属地的企业施加了“硬预算约束”。他们的行为等于是“保护市场的联邦主义”（market protecting feder-alism），或称“保存市场激励”（preserving market incentives），凭此推进了中国的经济发展。（Montinola，Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）
再则是查默斯·约翰森（Chalmers Johnson）、艾丽丝·阿姆斯登（Alice Amsden）和罗伯特·维德（Robert Wade）等论析的“发展型国家”（developmental state）理论（Johnson，1982，1999）。他们突出了行政部门在“东亚”的一些国家和地区（日本、韩国、中国台湾）所起的关键作用，其理论敌手主要是主流古典和新古典自由主义经济学理论——要求国家“干预”市场的最小化，论证的是“东亚”国家和地区积极参与、协助市场经济和发展的成功经验。在这点上，他们和周黎安的论析有一定的交搭之处。但是，他们并没有考虑到中国在“政场”（区别于“市场”）中所采用的比较特殊和关键的“行政发包制”，也没有关注到中国社会—经济的特殊组合（在国内非农经济生产总值中，国企如今占到将近一半。参见黄宗智，2018∶160—162），以及国家和社会相互塑造的“第三领域”的特征和机制。
同时，周黎安的理论还有助于我们理解上述机制所附带的一些不良后果。一是由于国家采用的“GDP挂帅”目标责任制下的（地方官员们之间的）“锦标赛”，使得他们在一段时期内相对忽视社会公正和民生、公共服务、环境保护等领域；二是造成了一种相当强烈的“地方主义”倾向（周黎安称作“属地化”效果），各自只关心其管辖的地方，并且导致了各省（直辖市）、市、县间的显著差异和隔离（尤见周黎安，2017：第10章）。另外，我们还可以看到，由于政府和地方经济配合不良而导致的反面或变质现象，譬如部分存在的“形象工程”，不符合地方实际资源禀赋条件的决策，甚至是社会经济发展中的有些地方官员的逐利和贪污行为等。
关键在于，要看到政府和市场关系之间的协调与不协调，良好结合与不良结合。那样的话，既可以认识到其成功的秘诀，也可以认识到其采用的逐利机制的反面后果——解释一些由于官方GDP锦标赛政策所引发的不顾福利（社会保障）、劳动权利及环境污染等诸多反面现象。至为重要的是，中央和地方（“政场”），以及国家和社会—经济（“市场”）是较好地相互支撑，还是由于相悖或偏向而导致了反面效果。
从以上的讨论我们应该可以看到，周黎安所谓“行政发包制”，其“内包”与“外包”，以及“官场＋市场”的机制也可以从“集权的简约治理”和“第三领域”来认识和理解：“行政发包制”是中国长期以来在中央集权体制下所采用的一个重要的简约治理方式，而国家与社会—经济体系间的二元合一则是中国长期以来的“第三领域”中的一个基本特色。
用于传统中国，周黎安以上的论析既有其洞见，也有其不足。周黎安并没有将中国的官员体系与韦伯的现代“科层制”简单画上等号。他没有像有的理论争论那样（周雪光，2016），简单将地方官员等同于西方和韦伯型的科层制，仅将“吏治”划归（周黎安的）“行政发包制”理论，与正式官员相对立。正如周黎安论证的那样，实际上地方的“官治”和“吏治”两者都属于他论析的“行政发包制”。需要区别的是，处于官僚体系整体之中（包括晋升激励和监督机制）的“内包”地方官员，和处于其外的“外包”地方吏役。因为前者也是“行政发包制”的人员，譬如，在行政体系职位固定的收入外，还掌控一定的“额外”资源和收入（“陋规”），并享有相当的自主权，但他们仍然受到行政体系的晋升激励与较严密的监督和管控，乃是“政场”中“内包”的人员，区别于没有受到那样管控和激励的，工作于国家和社会边界中的“外包”吏役。正如周雪光和周黎安共同指出的，前者——由于其在官场的晋升机会——是从地方到地方、从层级到层级流动性较高的人员，后者则一般主要是当地社会的人员，是长期任职于同一地方的基层人员，不具有官员的流动性和晋升机会。（周黎安，2016，2014）
周黎安虽然没有明确具体说明，但我们需要认识到，清代的县官不仅仅是韦伯意义上的领薪科层制官员。一般来说，他们来自其职位的“半正式”收入要远超过其正规收入，而且他们上任之初便会带有非正式的私人“体制外”的幕友和长随，尤其关键的是“刑名”和“钱谷”两大幕友。他们实质上是县令私人的从属，不可简单从正式的（科层制）官僚体系来理解。这一切，瞿同祖早已详细论证。（Ch̓ü，1962）也就是说，县官虽然无疑部分属于正规的官僚体系，即像韦伯意义上的“科层制”内的“官僚”/公务员，但是我们也需要看到他们同时也属于中国式的“行政发包制”，是其“内包”的人员。
至于“吏役”，我们同样也不可以像周雪光（2016）那样，将其简单理解为与科层制内的官僚对立的“行政发包制”人员，而应该像周黎安论证的那样，辨别行政体系中的“内包”县官和“外包”吏役。（见周雪光[2016]和周黎安[2016]之间的论争）吏役和县官不同，他们不受同等的官僚体系内部监督和晋升激励。吏役一般是来自社会的不带薪人员，或仅带有小额“工资”（远低于其职位所能为其提供的收益），主要是（可以称作）“体制外”的、来自社会的、但处于国家和社会间的第三领域人员。
虽然如此，在其洞见之外，周黎安理论的一个可能弱点是，在比较有限的经验依据上，几乎完全接纳了传统儒家意识形态所建构的关于胥吏和衙役的话语的定论（周黎安，2016∶51—54；亦见周黎安，2017，第2章第3节简短得多的讨论，没有再次重复之前的论点）。笔者过去已经详细论证，在帝国儒家道德主义官方话语中，建构了高度道德化的“父母官”，以及高度不道德的“吏役”两种对立形象，将前者理想化为仁治的代表，将后者则丑恶化为“衙蠹”（或“爪牙”），一如同一话语体系将县官建构为凭道德说教息讼的人员，将“讼棍”和“讼师”丑化为唆使民众兴讼的人员。这些古代官方所采用的话语建构并不符合实际，只是一种话语惯习和策略，将好的治理完全归功于被认定为具有崇高道德的、通过科举选拔的县官，而将治理体系中的腐败和不足，完全怪罪于与其相反的恶毒吏役和讼棍。这是笔者论证的道德主义话语和实用主义运作，即“表达和实践”相悖的一个侧面。（黄宗智，2014b[2001]，第1卷：112—114，123—128，151—154，171—176）
周黎安之所以接纳了官方的建构，可能部分是由于对帝国官方话语缺乏反思，部分也是由于将“逐利”型道德真空化的社会投射于传统中国，认为如果缺乏处于中央的行政体系之内设定的“内包”管控和自利激励机制，便会导致完全由逐利机制主导的“衙蠹”现象。笔者这里要指出，正如上述白德瑞的专著所详细论证的，即便是巴县的胥吏和衙役，实际上也主要将自身视作准官员，并试图向关乎正式官员的道德准则看齐。他们一般都只按照人们可以接纳的惯例来收费，和官方话语表达中那样的“衙蠹”很不一样。他们的实际行为在一定程度上受到传统仁政理念的影响，也受到传统人际／社区关系网络的约束。固然，由于官府监督比较松散，吏役自主空间较大，也难免会有一些恶劣的案例，但整体来说，正如白德瑞所概括的，吏役的实际性质主要乃是一种正式与非正式二元合一的“法外的正当性”（illicit legitimacy）或“法外的（韦伯意义上的）科层制人员”（illicit bureaucrats），当然也可以称作“半正当”（semi-legitimate）的第三领域人员，区别于韦伯建构“科层制”理想类型中的公务员。古代吏役如果都像官方话语建构的“衙蠹”那样简单，就不可能有被那么多个朝代持续援用的那种强韧生命力。（Reed，2000；亦见Ch̓ü，1962：第3章，第4章；黄宗智，2007；周保明，2009，尤见第8章）这也许是周黎安理论所需要修正的一点。
至于今天的国家与社区间的关系，在2006年免除税费之后，国家政权一定程度上从村庄退出。税费一旦免去，便意味着村庄不再是乡镇政府税收的重要来源。因此，对乡镇政府来说，村庄的治理任务已经成为一种无酬的负担。在GDP增长挂帅的“行政发包制”（“内包”）治理体系下，农村对于官员们的“锦标赛”和政绩已经无关要紧。在既无税收也无政绩激励的实际下，乡镇政府已经成为周飞舟所谓“悬浮型”政府，无意管理村务或提供公共服务，不再是之前的具有高度基层渗透力的政府。（周飞舟，2006）结果是，村级公共服务在中央政府设立的医保和教育体系之外，较普遍地出现了危机（在广大中西部地区尤其如此，苏南集体资源比较丰厚的地区，以及山东省具有集体“机动地”的地区等除外，见黄宗智，2019）。
此外，还导致了其他的反面现象。一种是近年来的“富人治村”现象——唯有本村的富户（或经商致富，或由于土地征收补偿而致富）才有资源和“本事”来办理村务，其中固然有出于为家乡服务的动机，但也难免会有不少借此追逐一己私利者。另一种则使我们联想到土地革命前村庄中的“恶霸”“混混”（陈柏峰，2011）：在税费减免之前，他们源自类似于之前由于不堪“摊款”重负而引发的混混掌权现象；在免除税费之后，则是源自村庄政权真空而衍生的腐化现象。
更有进者，在第三领域的变质反面运作中，我们还应该纳入诸如“拆迁公司”兴起的实际，它们强制甚或借助其他社会势力来对付反对拆迁者或“钉子户”。（耿羽，2015）另一种实例是城乡“劳务派遣公司”的兴起。它们受国企或民企委托来代理聘用没有或少有社会保障的“劳务派遣关系”员工（“临时性、辅助性或者替代性”的“劳务关系”人员，区别于带有劳动法律保护的“劳动关系”），或对原本具有劳动关系的员工进行“改制”。在那样的国家目标和劳工利益相悖的情况下，难免会呈现压制性治理和司法现象。（黄宗智，2017b，2017c）
周黎安概括为“政场”中的“行政发包”的“内包”和“外包”治理体系和机制，一定程度上也使人联想到农村土地制度中实施的“承包制”。固然，后者不是主要为了推进GDP发展，而是从计划经济到市场经济的转型中采用的一种制度，但从土地产权最终所有者的国家与集体和农户之间的关系来看，它也是一种“内包型”的“发包”制度。原先是（等于是）国家有限地“发包”给村集体，改革后则由集体再转包（“外包”）给小农农户，但国家实际上仍然一直保有最终所有权（村庄土地买卖必须经过国家的批准），包括其征用权。原先的承包集体具有一些自主权，而后来的承包农户则享有相当高度的自主权，基本可以自己确定生产什么、销售什么、吃什么，结果推进了（“资本和劳动投入双密集化的”）高附加值“新农业”（[高档]菜果、肉禽鱼等）的发展，其所得利益基本全归农户自身。那是个既像市场经济中的发包和承包，又像行政外包的安排。此点也许更进一步说明，中国的政经体系中的“第三领域”是多么强烈地倾向发包与承包的运作模式，包括不完全的产权，以及不简单是韦伯型科层制的实际运作。
至于中央和地方政府间的“行政发包”关系，当然也使我们联想到革命根据地时期的中央和根据地间的关系。后者具有相当大的独立性，既是革命策略的有意抉择，也是当时历史环境（革命和抗日战争之中一再被“围剿”，联络机会和通信技术比较有限等）中无可避免的结果，同时无疑也是“两个积极性”的历史经验的重要来源，与一般委托—代理研究的西方市场经济和法律体系下的合同关系环境十分不同。如今的“行政发包制”或许也不能脱离那样的历史背景来认识。
最后，在当前的“项目制”治理的体制下，要么中央“内包”给地方政府，要么政府外包给社会的承包实体，给予项目承包者一定程度的自主和自理空间（即便没有“内包”的监控机制和晋升激励，仍然有“外包”的验收监督）。即便是学术研究人员承包的“项目”，也从属于那样的“外包”逻辑。如今，构建“发包”与“承包”关系（以及其所涉及的各种各样复杂的委托—代理关系）确实已经成为中国政法和政经体系中的一个关键的运作方式。而且，它和“行政内包制”同样既具有正面也具有反面的实例，既可能形成结合国家提倡和奖励的承包者积极推进的互补，也可能导致个人弄虚作假的逐利、走形式等欺骗性行为。
其中关键的差别是，国家所发包的项目在目标设定及激励机制层面上是否真正符合社会及个人的良性目标的实际需要和追求，而不是行政体制中可能呈现的脱离实际的意识形态化或形式化决策。后者一个突出的实例是国家“狭隘”地追求“粮食安全”而将种植双季稻（早稻＋晚稻＋越冬作物）“发包”强加于粮农，但粮农明确知道那样做是不划算的（由于过分密集的投入而导致的边际效应递减，其他投入的高价等），实际上两季稻谷种植的净收入还不如一季单季稻，从而导致作假和不满。（黄宗智、龚为纲、高原，2014∶145—150）另一个实例是国家推行美国模式的企业型“专业合作社”，以奖励和税收优惠为激励，但因为完全不符合中国强韧持续的“新农业”小农经济实际，从而导致部分“虚”“假”合作社的兴起。（黄宗智，2017a）在学术领域中则呈现为，学术官僚们设定的形式化和数量化目标和管理／监督，导致大规模脱离实质的走形式、赶时髦理论或赶时髦计量技术，以及“剥削”研究生劳动等非实质性学术的恶劣现象。其中的关键仍是发包的决策者所采用的目标、激励和管理机制是否和承包者所追求的良性价值和实质性学术一致。