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改革开放四十余年来，中国在政治、经济、社会各领域进行了深入改革，取得了举世瞩目的巨大成就。中国政治体制展现出强大的适应能力，这引起海内外学者的密切关注。多年来，中国政治体制的适应性问题成为海内外学者研究的热点之一。研究者从中国政治运行的制度化、中国共产党的治理传统和治理风格、非正式制度的功能等方面来探讨中国政治体制的适应性、韧性问题
。上述研究为我们理解中国政治体制的适应性问题提供了极具启发性的视角。实际上，中国政治体制的适应性不仅仅来源于中国共产党独特的治理传统和风格，也不仅仅是政治运行的制度化问题，而与中国独特的“条块体制”有着密切关系。有学者指出：“中国独有的条块关系模式事实上充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。”
其他学者的进一步研究表明，条块关系与国家适应能力之间存在明显的相关性。只有在“条弱块强”时期，国家的地方试验策略才能有效地激发地方的自主探索，相应地，国家适应能力也比较强；而在“条强块弱”时期，地方的自主探索受到“条”的较多限制，导致国家适应能力相对较弱
。这些研究启发我们从条块关系的角度来探讨中国政治体制的适应能力问题。然而，既有研究只是对条块关系与政治体制适应能力展开规范分析，或者从宏观角度对条块关系与国家适应能力之间的关系进行探讨，而缺乏从微观角度对基层条块关系与基层政府适应能力之间的关系进行研究。实际上，基层作为国家治理体系的末梢，直接关系到国家各项政策任务的落地。“在县行政单位结构中存在着一个‘条块’分治的‘行政边界’。”
条块矛盾的存在，给政策任务落地带来了诸多障碍。因此，在基层，条块关系的重要性尤为凸显。透过基层条块关系的实践现状，我们可以更好地观察中国政治体制的适应逻辑。
进一步而言，对基层条块关系整合的分析，实际上涉及一个更大的问题，即制度优势与治理效能之间关系的问题。中国体制的鲜明优势，在于其稳定的一统性，有利于集中力量办大事。但是，大一统的体制，如何适应治理负荷规模超大且非均衡的大国实际呢？换言之，大一统体制与基层社会的对接，需要一些中间层级的转换机制。那么，中国的体制和制度优势是如何实现的？体制和制度优势是如何转化成治理效能的？笔者认为，在保持体制基本稳定的情况下，进行大量的机制创新是实现体制和制度优势的奥秘。
鉴于此，本文以基层治理机制创新为对象
，来理解中国基层党委政府整合条块关系、克服条块矛盾的深层逻辑，试图回答基层治理体制韧性（适应性）源于何处的问题。这一分析视角有助于我们理解中国地方基层治理活力的源泉，也有利于我们解释我国基层治理体制／制度优势转化为治理效能的逻辑机制。对于制度优势如何转化为治理效能这一问题，可以从多层面、多角度进行理解。本文侧重从条块关系角度展开分析。
中国的行政体制是契合中国国情的体制，具有独特的优势。然而，不可回避的是，中国行政体制也有其不足之处，条块分割问题就是其中之一。在条块分割体制下，各层级政府、各政府部门都是具有自主利益的行动主体，这极大制约着体制潜能的有效发挥。具体而言，条块体制具有以下不足之处。
一是分割性（碎片化）。“条条”与“块块”各有分工、互相制约。在条块分割的体制下，由于“条条”与“块块”之间利益目标的不一致和协调机制的不完善，常出现“条条”与“块块”掐架或者“条条”与“块块”互不理睬的情况。学界讨论较多的中国行政体制内的权威碎片化问题在很大程度上就与条块分割的体制密切相关。行政体制内的权威碎片化，各层级、各部门容易各自为政、各行其是，导致“孤岛”效应。
二是低效性。在条块体制下，虽然各个职能部门掌握着较多的人财物资源，但仅靠自身的资源常常难以完成既定工作任务，而必须得到其他部门的支持与配合。但同级政府内部各职能部门之间并不具有命令／服从关系，某职能部门不能直接指挥其他部门。如此，各个条线部门之间资源处于分散的状态，难以形成资源的优化组合，可能导致体制运行效率低下，无法快速、有效地回应民众需求。
三是体制惰性。科层制的典型特征之一就是工作人员按照既定的规章制度和程序履行岗位职责，具有很强的专业化、程序化、文牍化倾向。科层制“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”
。“官员职务的执行，是根据一般的、或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的。”
科层制具有效率优势，展现出强大的能量。然而，科层制的专业化、程序化“也使一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥”
。此外，科层制部门林立、协同缺失，按部就班地运行，久而久之，容易产生机构臃肿、反应迟钝和推诿拖延等积弊。而在条块体制下，各层级、各部门的关系尤为复杂，衔接、协调难度更大，其运行过程更容易产生体制惰性。若不能采取措施加强条块体制整合、改变体制运行方式，长此以往将导致体制惰性越来越大。
条块体制的分割性、低效性和惰性，使体制的效能未能充分释放出来，国家政策任务落地面临着巨大阻力。更重要的是，条块分割的上述弊端与党的责任使命追求、改造社会的目标形成张力甚至产生冲突。为了强化条块体制整合、克服条块矛盾，必须重塑体制的运行方式。这便凸显出机制创新的必要性。
机制创新就是要打破条块体制内部的分割性，改变体制资源的配置方式，使体制资源配置更加合理、高效。机制创新的优势主要体现在以下几方面。
一是整合性。机制创新就是要加强条块体制内各层级、各部门间的整合。机制创新不是对既有人财物资源的拼接应对，而是重新对其进行优化组合，形成基层治理的合力。机制创新就是要使各行政层级、各“条条”部门之间的资源由分散走向整合。通过合理配置、调动和充分利用体制的资源，使之前处于分散、孤立的资源得到优化配置，以更少的资源实现更大的目标，进一步释放体制的潜能，达到事半功倍的效果。
二是灵活性。条块体制具有稳定性。体制的稳定性与基层治理中的非规则性、复杂性之间常常充满张力。机制创新则具有灵活性，使体制能够灵活应对基层治理中出现的新问题。在实践中，基层政府可以采用不同的方式进行创新，比如有的基层政府采取机制创新整合体制的人力资源。在湖南S县X镇，镇政府实施“片线结合”的机制创新，将全镇工作划分为三大类：业务工作、驻村工作和重点工程项目工作。在此基础上，形成三条工作线（片），即业务线、重点线和驻点片。每个片线上都安排乡镇分管领导总负责，并对全镇干部的工作分工进行重组，采取双向选择的方式分配到各个片线上岗
。片线结合的机制创新，主要是针对乡镇干部即乡镇人力资源的创新，而有的机制创新则是整合财物资源。比如全国多地县级政府实行的涉农项目资金整合政策，就是对财政项目资源的重新整合。通过该政策，将之前归属于各个“条条”部门的分散的项目资金积聚起来，由县级政府重新优化配置，服务于县级政府的施政目标。机制创新既维护了体制的统一性，又赋予体制灵活性。通过机制创新，基层治理体制能够更加灵活多样地应对基层治理中的问题。
三是适应性。体制的稳定性常常与基层治理的多样化、情境性产生冲突。条块分割是我国行政体制的共同特征。但是不同地区、不同时期，各地的经济社会发展环境存在较大差异，需要解决的基层治理问题也千差万别。机制创新可以理顺条块关系，改变条块体制的运行方式，使体制能够适应各地不同实际和不同情境，有针对性地解决差异化的基层治理问题。如此，机制创新有利于增强体制的适应性。
四是回应性。回应能力是衡量体制有效性的重要标准。条块分割、条块矛盾容易使效率低下，不利于快速、有效地回应民众需求。基层政府通过机制创新，集中调配各层级、各部门资源对接基层社会，使政策任务更好地落地，回应民众需求。因此，机制创新有利于增强体制对实践的回应能力，使体制能够更好地回应实践的需求，契合人民的需要。
五是能动性。如前所述，体制常常容易产生惰性，而机制创新有利于激发体制的能动性，激发广大干部干事创业的热情和积极性。机制创新为基层干部提供了一种新的激励结构，使各类人员重新优化组合，人与人、人与事尽可能地达到更高的匹配度，从而实现人尽其才、物尽其用。
总之，条块体制本身所具有的分割性、低效性和惰性，凸显出机制创新的必要性，也构成了机制创新的动因。基层治理体制与机制创新的辩证关系表现为：体制的稳定性与机制的灵活性；体制的统一性与机制的适应性；体制的分割性与机制的整合性；体制的惰性与机制的能动性；体制的被动性与机制的回应性。
机制创新涉及人、财、物和权力等多个层面，可以采用不同的方式，由此形成不同的创新路径和类型。
（一）机制创新的路径
在条块体制下，机制创新实际上就是对条块关系的整合。条块关系的整合涉及两个方面：一是“块块”对“条条”的整合；二是“条条”对“块块”权力资源的借用。
第一，“块块”对“条条”的整合机制。机制创新主要是“块块”整合“条条”的资源，来完成属地的治理任务。在条块体制下，各种资源自上而下配置
。每一“条条”的资源都是相对独立的。若各“条条”的资源缺乏整合，将会形成各自为政的局面，无法实现资源效用最大化。“块块”整合“条条”的资源，就是要实现各种资源在“块块”中的优化重组，集中力量办大事。“块块”整合“条条”的资源包括多个方面。
一是对人的整合。条块体制下的各类人员都是归口设置的，每一个部门、每一个岗位进行定编定岗，因岗设人。按照科层制的分工原则，每个人各就各位、完成本职工作。“块块”对“条条”的整合，就是要对各“条条”部门的人员进行重组。各类人员不再按原来的“条条”部门分工，而是根据“块块”政府工作重点的需求来重新组织和配置人员。这方面的典型经验就是前文述及的S县X镇的“片线结合”机制创新。X镇通过“片线结合”机制创新，打破了之前定编定岗的人员配置方式，重新将人员配置到各个片线上，为乡镇干部提供了一种新的激励结构。
二是对财和物的整合。“块块”对各“条条”部门的财政资金进行重新整合，将其投入“块块”最重要、最紧迫的重点工作中。“块块”对物的整合，主要是重新对“条条”的各类物资进行统一调配，使物资的使用效益最大化。其典型代表就是县级政府对涉农项目资金的整合。县级政府将“条条”部门分散的专项涉农资金进行整合后，将其投入县级政府重点发展、打造的产业项目中。
三是对权力的整合。由“块块”对“条条”的各项权力进行重新调整和配置，将“条条”的权限整合用于推动“块块”的重点工作。“块块”对“条条”权力的整合需要有相关法律制度作为支撑，通过法律制度来重新在“条条”与“块块”之间划分权限。比如，北京市平谷区实行的“街乡吹哨、部门报到”的机制创新，就是以司法局（法制办）牵头，对“条条”部门与“块块”政府的权力调整进行制度创设。
第二，“条条”对“块块”权力资源的借用。如前所述，“条条”常常需要借助“块块”的权力推动来完成其业务工作。通过“块块”的权力介入，将“条条”的业务工作转换为下级的政治任务，即所谓行政业务政治（任务）化。行政业务政治（任务）化的实质是“条条”利用“块块”的权力资源完成其业务工作。“块块”的资源包括人、权力、关系等。在条块体制下，每一“条条”都有其自身的业务工作，且都倾向于凸显自身业务工作的重要性。在缺乏“块块”支持的情况下，“条条”将难以完成其业务工作，或者必须付出大量的成本才可能独立完成。
比如，北京市的许多“条条”部门在村庄（社区）中配置了大量的协管员。协管员的职责就是按照“条条”部门的要求完成村庄（社区）范围内的业务工作。“条条”部门则按照标准给协管员支付报酬。配置村庄（社区）协管员的办法使“条条”部门能够绕开作为“块块”的属地政府，直接对接村庄（社区）。但是，这必须以“条条”部门掌握大量的财政资源为前提。这一治理模式在北京市等资源高度密集的地区具备运行条件，但是大部分地区尤其是中西部地区，尚不具备这一运行条件。而且这一治理模式成本代价太大，显得很不经济。在理想状态下，“条条”部门如果能够得到“块块”属地政府的配合和支持，那么可以大大提高治理效能，并降低治理成本。因此，对于大部分地方的“条条”部门而言，要尽可能寻求属地政府的支持。要获得属地政府对部门业务工作的支持，就必须通过地方党委将部门的业务工作上升为“块块”属地政府的政治任务，以引起“块块”重视。党委通过运用政治权力、进行政治决策等方式将某些业务工作上升为政治任务。一旦某些业务工作成为政治任务，“块块”就必须调动其权力资源来完成。
行政业务政治（任务）化的呈现方式主要有三类。一是中心工作模式。即某些部门的业务工作关系到国计民生，或者关乎社会稳定大局，具有高度重要性，上级领导为了体现对该项工作的重视，将行政业务上升为“块块”的中心工作，“块块”必须在一定时间内集中资源予以完成。二是领导交办或推动的事情，是领导要体现施政思路和意图的工作。这类工作由“条条”部门牵头，但是为了更好更快地推动工作落实，需要将其转化为下级“块块”的政治任务。三是社会面事务，比如涉及民生的业务工作，包括教育、低保、就业等。若在某些时候，这些民生问题非常严重，比如失业率过高，影响社会稳定，或失学率过高，影响社会形象，那么，这些社会面事务也会成为“块块”的政治任务，负责这类社会面事务的“条条”部门会尽力游说党政主要领导，以引起领导对这些事务的注意，使其将这些事务纳入“块块”的政治任务中。
“条条”部门的业务工作是否能够转化为政治任务，与几个因素有关。一是“条条”部门在体制中的地位。一般而言，权力越大、地位越高的“条条”部门，越能吸引党政主要领导的注意力，也就越有能力将其部门业务工作转化为政治任务。二是业务工作本身的重要程度。如果某些业务工作直接关乎地方党政主要领导的政绩和“帽子”，关涉民生根本性问题，或者严重影响到党委政府的公信力，那么这些业务工作会更有可能转化为政治任务。三是“条条”部门负责人的个人能力素质。有的“条条”部门负责人个人能力强、关系网络广，那么他（她）将拥有更强的体制资源动员能力，也就越能引导党委政府关注其部门业务工作。
2019年年底，笔者受民政部委托在G省四个县进行农村社区治理改革试验区评估时发现，这四个县的农村社区治理改革试验区工作几乎都未取得实质性进展。而这四个县的改革之所以未取得实质性进展，很大程度上是因为这些工作没有转化成党委政府的中心工作，也就是当地党委政府没有将试验区工作转化为“块块”的政治任务。为何没能实现转化？笔者认为主要有三方面的原因。一是民政部门在科层制中的地位不高，并不具备强大的协调推动能力。二是对于县级党委政府而言，改革试验区属于锦上添花的工作，对地方党委政府的公信力、合法性没有太大影响。如果改革试验区出彩，那么可以给县级主要领导增光；如果改革成效平平，也不会给县级党委政府带来什么损失。三是改革试验区工作跟地方党委政府政绩关联不大，不会关涉地方党政领导的“帽子”。上级民政部门只是鼓励地方基层对改革试验区进行探索，而没有将其硬化为衡量地方基层政绩的重要指标。该项工作对地方基层仅有软约束，县级主要领导缺乏推动改革试验区工作的动力。换言之，改革试验区并没有成为领导想推动的工作。缺乏县级一把手的支持和推动，那么改革试验区难有成效就在情理之中了。
（二）机制创新的类型
基层面临的治理资源约束、治理任务难题多种多样，治理机制创新要解决的问题、机制创新采取的形式也各有差异。因此，机制创新具有不同层次和类型。
首先，从创新的持续程度来看，可分为临时性的机制创新和常态化的机制创新。所谓临时性的机制创新，就是这类机制创新仅仅是为了完成一些即时性的工作，一旦工作任务完成，相关组织就宣告解散。比如在一些重大项目实施过程中，或征地拆迁时，地方政府一般都会成立工作领导小组。领导小组一般由作为“块块”的党政领导牵头负责，吸纳各个“条条”部门的负责人参与。一旦项目任务完成，领导小组就随即解散。除了领导小组外，一些重大工程项目指挥部、工作组等，也属于临时性的机制创新。
所谓常态化的机制创新，是指这类机制创新旨在对人员等资源进行重组以应对常态化的工作。基层采用制度化的方式将机制创新予以固定。这类创新持续时间较长，不会因为某项工作的结束而终结。比如，湖南S县X镇的“片线结合”制度，将乡镇工作划分为三大类，包括业务线、重点线和驻点片，把全镇工作人员打乱重组，实行“混编混岗”。该项制度自2010年左右实行至今。这属于常态化的机制创新。此外，山东的乡镇“管理区”制度、北京市平谷区的“街乡吹哨、部门报到”制度等，也属于常态化的机制创新。常态化的机制创新，实质上是将机制创新实体化，使之成为体制的一部分。
究竟是采用临时性的机制创新，还是实行常态化的机制创新，主要取决于治理事务的规模。一般而言，如果基层政府需要应对的治理事务数量少，治理事务具有偶发性，那么只需要进行临时性的机制创新即可。反之，如果某一类治理事务在基层经常出现，或者需要解决常态化的治理问题，那么就需要进行常态化的机制创新，以降低基层治理成本，提高治理效率。比如，在北京市平谷区，采砂场矛盾纠纷高发，而治理这类矛盾纠纷牵涉多个“条条”部门。若每次解决这类矛盾纠纷时都需要区党政领导出面，那么将要付出高昂的协调成本，并会大大加重领导的工作负荷。为了更好更高效地治理这类矛盾，平谷区实行了“街乡吹哨、部门报到”的机制创新，将条块部门协同整合以制度化的形式固定下来，不必在每次出现问题时都组织临时性的协调工作小组。如此，“街乡吹哨、部门报到”这一常态化的机制创新通过制度化的方式降低了条块之间的协调成本。
其次，从创新的动力来看，可以分为压力型的机制创新和包干型的机制创新。压力型的机制创新是指直接由党委政府施压推动的机制创新。上级给下级施压，不管下级能否获得收益以及收益大小，都必须按照上级命令要求执行。在压力型的机制创新中，上级只定目标、派任务，而不提供开展工作、完成任务目标的相应资源和手段，也不考虑下级完成任务目标后的收益空间。
所谓包干型的机制创新，就是上级给下级一定的收益承诺，下级在完成上级安排的任务情况下获得收益。比如，在前文提到的S县X镇的“片线结合”机制创新中，各分片干部完成本片工作，各重点线干部完成各线上工作，乡镇可以为各片线提供一定额度的工作经费。工作经费可由各片线负责人在符合财政制度规范的前提下自主支配。在包干型的机制创新中，上级不仅定目标、派任务，而且提供完成工作任务目标的相应资源。在开展具体工作时，下级拥有较大的自由裁量权。换言之，包干型的机制创新中，下级拥有一定的剩余索取权。
最后，从创新的载体来看，可以分为实体化的机制创新和虚体的机制创新。实体化的机制创新，是指机制创新既有相应的制度安排，又有相应的组织载体（比如办公场所）等，由此建立了一个实体化的组织。实体化的机制创新的典型代表就是山东的乡镇“管理区”制度。“管理区”介于乡镇与行政村之间，有专职工作人员，有自己独立的办公场地，对下辖的各个行政村具有管理权（指导权）。但是，“管理区”没有独立的人事权、财政权，只拥有在“管理区”内部调配人力资源、自主开展乡镇安排的各类工作的权力。“管理区”的干部也由乡镇调配和任命，其各种日常工作开支实行到乡镇财政所实报实销制度。因此，“管理区”属于一种准行政组织。
虚体的机制创新，是指机制创新仅有相应的制度安排作为支撑，而并未建立相应的实体化组织（配备办公场所）等载体。浙江的联村干部制度就是虚体的机制创新的典型代表。所谓联村干部制度，是指基层政权按照一定的原则将干部分派到某个村庄，负责督促、协调村庄落实各项行政工作的一项制度安排
。前文述及的S县X镇“片线结合”制度也属于虚体的机制创新。实体化的机制创新与虚体的机制创新，主要有两方面的区别。一是虚体的机制创新并没有建立实体化的组织。如前所述，山东的乡镇“管理区”属于一种准行政组织，有自己独立的办公场所和管辖范围。而浙江的联村干部制度和“片线结合”制度并没有独立的办公场地，都只是靠制度和机制在联结、整合乡镇工作人员。二是虚体的机制创新没有配备专职工作人员。跟山东的乡镇“管理区”不同，无论是浙江的联村干部制度，还是X镇的“片线结合”制度，都没有设置专职人员。这些联村干部、驻点干部，仍然是乡镇的干部，他们在乡镇还兼任职务。而山东的乡镇“管理区”的干部是专职的工作人员，他们并不同时在乡镇内部兼任职务。
实体化的机制创新与虚体的机制创新，呈现出体制与机制之间相互关系的两种情境。其一，虚体的机制创新，实际上是体制通过机制创新来实现有效运转，是体制的机制化运转。比如S县X镇的“片线结合”机制创新，打破了既有的定编定岗制度，通过“混编混岗”将人员分配到业务线、重点线和驻点片上，使乡镇治理体制更好地对接基层社会，从而提高了体制的运转效率。其二，实体化的机制创新，实际上是机制的体制化，是机制创新本身成为体制的组成部分。比如，山东的“管理区”制度属于机制创新，但同时，“管理区”也是乡镇的附属物，成为乡镇政权的一部分。
有研究者指出，条块关系模式充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。这一模式是一种相对灵活的政治制度架构和政治策略
。需要进一步探讨的是，条块关系模式是如何为体制创造弹性空间的？换言之，在条块体制下，机制创新是如何实现的？
（一）机制创新的弹性空间
机制创新的前提条件，在于条块体制本身具有一定的弹性，或者说条块关系边界具有一定的模糊性。这种弹性集中表现为条块关系可以根据治理需求进行适度调整。根据规定，“条条”与“块块”各有分工。“条条”主要负责行政业务工作，对“块块”进行监督和指导。“块块”则主要担负地方经济社会发展和公共服务供给职能。“条条”与“块块”之间虽有分割和缝隙，但缺乏明晰的边界。“条条”和“块块”可以相互借力，相互打通。因此，条块关系的弹性程度决定了机制创新的空间大小。如果条块关系的弹性大，那么机制创新的空间就大。
机制创新的空间大小又影响着基层政府的适应性。这就从机制上进一步印证和揭示了研究者关于条块关系与适应能力之间逻辑关联的判断。在“条弱块强”时期，国家适应能力较强，而在“条强块弱”时期，国家适应能力较弱
。条块关系的变化影响国家适应能力的根源，就在于条块体制的弹性程度。
（二）机制创新的组织基础
中国共产党是理解中国政治的钥匙，党政体制是理解中国政治的关键词
。这与西方强调的党政分开、政治与行政二分不同。“与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比，中国国家治理的体制机制，具有独特的结构构成和运行功能：在治权构成方面，呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。”
在县域治理中，党政体制至关重要。党政体制是机制创新得以推动的组织基础。党的组织系统控制着县域经济社会发展的总体架构。县级党委总揽县域经济社会发展全局，分管领导则通过分工掌控县域经济社会发展的不同领域。党的组织触角延伸到基层各领域、各行业之中。政治力量进入行政体制并发挥作用，形成“党政混一”、党政一体化的格局
。党委对各个“条条”部门和“块块”属地政府进行统合。党委发挥高位推动作用，以其政治权力整合行政权力，建构政治与行政的混合运作体系。
（三）机制创新的权力基础
机制创新需要依靠政治权力来推动。党组织能够发挥政治整合的作用，一定程度上是因为其掌握了任命干部的权力。党委通过党管干部等制度统筹调配人力资源。在县级政府行政权力结构建构过程中，由县级党委主导的“政治授权”是两种授权方式之一。县级党委对拟提拔干部候选人的提名具有实质性意义。“党的政治资源遍布于行政领域，这保证了党在人事安排上的绝对权威地位。”
党委政府主要领导可以凭借其权力持续地去推动机制创新，并监督下属予以落实。下级的“块块”和“条条”部门为了使自身的工作受到领导重视，必须吸引上级领导的注意力，依靠上级领导的权力来推进工作机制的创新。同时，上级领导要赋予基层政府必要的权力，使基层政府能通过获得的权力来推动机制创新。
（四）机制创新的资源基础
机制创新的实质就是条块体制资源的重新配置和优化组合。因此，一定的行政资源是进行机制创新的基础。如前所述，在条块体制下，职能部门掌握着较多的人财物资源。条块分割的现实使体制资源分配处于离散状态。若不进行机制创新，体制资源就难以高效配置和利用。党委政府进行机制创新，就是要对“条条”职能部门和不同层级“块块”的资源进行整合。对于人力资源的整合，就是要通过创造新的机制为基层干部提供新的激励结构，调动和激发干部的积极性；对于财物资源的整合，就是要通过机制创新改变财物资源的投入方式、方向，使资源效用达到最大化。正是有了人财物资源作为基础，机制创新才有了真实内涵。否则，机制创新就会沦为空谈。
（五）机制创新的边界条件
机制创新的边界条件是“条条”与“块块”之间利益的平衡。在通过机制创新进行条块整合的过程中，“条条”与“块块”之间难免会产生矛盾。“条条”和“块块”都各有其自身的利益，而整合意味着利益的重新调整。利益调整难免会触动“条条”和“块块”各自的既得利益。尤其是一些“条条”职能部门在整合过程中会面临权力被削减、资源被切割的问题，它们可能会想方设法阻挠机制创新。如果作为“块块”的党委政府缺乏足够的推力，或者主要领导缺乏强大的魄力，那么机制创新很可能在“条条”职能部门的阻碍下难产。
因此，通过机制创新实现条块整合具有一定的边界：既要保证“条条”的业务工作能够完成，又能使“块块”做好中心工作，达到“条条”和“块块”双赢的局面。如果“条条”职能部门的业务工作无法完成，它们会阻挠、破坏机制创新。如果“块块”的中心工作不能顺利落地，那么机制创新则无必要。
上文已谈过，机制创新需要一定的前提条件，就是条块关系要有弹性空间。而近年来，条块体制本身的刚性在不断增强。体制的刚性化，压缩了机制创新的空间。这表现在以下几个方面。
（一）垂直管理的强化
当前条块体制刚性化最直接的表现，就是垂直管理的强化。根据分工，“条条”职能部门在完成业务工作的同时，还承担着监督“块块”的功能。近年来，中央为了加强对地方的监控，不断增强“条条”部门的权力。国家在中央与地方之间反复进行收权和放权的权衡，一些部门（比如环保、国土部门）先后加强了垂直管理。尤为明显的是，纪委系统的垂直管理被大大强化。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《党的纪律检查体制改革实施方案》等文件，下级纪委查办腐败案件的领导权和纪委书记、副书记的提名权都由上级纪委掌握。经过这一系列改革之后，地方纪委已接近于垂直管理
。垂直管理的加强，是中央与地方关系调整的一个侧面，也是自上而下整体控制强化的反映。
此外，国家自上而下的资源分配主要以“条条”部门为载体。“条条”掌握了资源分配的主导权，决定着资源分配方式和重心。近年来，随着经济社会的发展，经济社会生活日益复杂化，“条条”职能部门的行政业务也渐渐繁杂。国家有着更充裕的资源、更强大的能力和更强烈的愿望来改造社会。客观而言，各个“条条”职能部门承担的治理任务在不断加重。当下的问题在于，各个“条条”部门都有着强烈的将自身行政业务政治（任务）化的意愿，都意欲凸显自身业务工作的重要性。诸多“条条”的业务工作都转化为基层“块块”的政治任务，且“条条”业务工作的要求日益精细化、标准化，基层“块块”必须花费大量的时间和精力去整合。如果“块块”不予配合，那么“条条”可以借助上级权力进行督查、考核、问责。若“块块”得罪了“条条”，也将难以从“条条”那里获得资源。“条条”专政的现象加剧，必然会压缩“块块”属地政府的自主性。“块块”进行治理机制创新的空间大大缩小。“块块”只能严格按照上级的规范行政，缺乏创造性和活力。所谓懒政、怠政和形式主义，在一定程度上与此脱不开干系。“条强块弱”的格局，将导致基层治理适应能力的降低。
（二）问责体系的硬化
问责体系的硬化是体制刚性的另一个表现。有权必有责，失责必追究。加强权力监督问责、规范党员干部行为，是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。党的十八大以来，党和国家进一步加强了问责体系建设。2016年，中共中央颁发了《中国共产党党内问责条例》，2019年又对其进行了修订。该条例不仅对党员干部问责作了更详尽的规定，而且明确了干部“终身问责制”，强化了问责的刚性约束。此外，党的巡视巡查等制度建设也日益健全和严格。随着问责体系的硬化，党员干部面临的问责风险也在不断加大。尤其是基层干部，他们承受着更大的问责压力。机制创新意味着改变体制资源的配置和运行方式。创新难免存在风险，如果机制创新失败，或者未得到上级的认可、支持，那么基层政府将面临问责风险。在强大的问责压力下，基层政府进行机制创新的动力减弱，而更多地选择按部就班。
（三）督查考核的泛化
督查检查的泛化是近年来基层干部反映较为强烈的问题。督查检查本是上级推动下级贯彻执行政策任务的正常手段。它与思想政治工作、情感沟通等方式一道，共同构成党委政府的工作方法体系。虽然思想政治工作、情感沟通方式具有一定的人缘关系色彩，但它们对于推动下级工作具有重要作用。当前的问题在于，上级越来越偏好采用督查、检查、考核等强制方式来推动工作，而思想政治工作、情感沟通等柔性手段越来越少被采用
。只要上级重视某项工作，就可以将其纳入对下级的考核指标体系中。相应地，在政府机构中，负责督查考核工作的部门的权力和地位被凸显。比如，在笔者调研的山东L市C街道办事处，考核办已经独立成为街道的一个工作部门，这实际上是提高了考核制度的地位。上级不仅关注下级执行任务的结果，而且介入了下级执行任务的具体过程，强化了自上而下的过程管理
。由此带来的结果是，上下级政府关系越来越制度化、正式化。上级更多地给下级下指标、派任务、下命令，而下级则被动地执行、应付，难以或者不敢表达不同意见。上下级之间越来越缺乏思想、情感沟通。刚性治理方式的盛行和柔性治理方式的边缘化，不可避免地打击了基层政府的积极性、创造性，进而影响到基层治理机制创新。
总之，垂直管理的强化、问责体系的硬化及督查考核的泛化，增强了体制的刚性。上下级政府之间、“条条”与“块块”之间的边界越来越明确，弹性越来越缺失，机制创新的空间被压缩。“块块”越来越难以通过机制创新来整合“条条”。而且，基层“块块”进行创新的风险加大，也缺少机制创新的动力。
本文从条块关系的视角，对基层治理机制创新的动因、条件、路径和类型等进行了系统梳理。与既有研究主要从宏观角度探讨条块关系与体制适应能力不同，本文提供了一种分析基层条块关系与适应能力的微观视角。
本文认为，在条块分割体制下，基层政府之所以能够更好地对接基层社会，提高资源的配置和使用效率，实现基层善治，最根本的原因就在于因地制宜进行机制创新。基层治理机制创新需要一系列基础性条件，要根据不同地方基层政府（乡镇）的人事结构、治理事务结构和资源约束条件，来进行机制创新。机制创新的实质，就是在既定的人事结构、治理事务结构和资源约束条件下，重新建立一套对基层干部的激励体系，使人与事、人财物尽可能优化组合，达到较优的配置状态
。机制创新增强了基层治理体制的适应能力，使其彰显出整合性、灵活性、适应性、回应性和能动性。机制创新激发了体制的潜能和活力，维系了体制的韧性，使制度优势转化为治理效能。
进一步拓宽研究视野，可以发现，机制创新不仅存在于中国基层治理中，而且遍布于中国国家治理体系之中。中国善治经验的核心，就是不变体制变机制，即在保持体制稳定的前提下进行机制创新，增强体制的适应能力。机制创新构成了中国国家治理活力的重要来源。这成为我们理解“中国之治”“中国奇迹”的新视角。未来的基层治理乃至国家治理中，需要进一步增强体制的弹性，赋予机制创新更大的空间。如此，才更有利于增强体制的适应性，使制度优势更好地转化为治理效能。