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管区是介于乡镇与行政村之间的一级准行政组织，相当于乡镇的一个派出机构。管区曾经普遍存在于中国各地农村。山东省是迄今管区保存得最为完整的地方。笔者在山东省L市农村C街道办事处调研时，惊叹于当地乡镇（街道）管区的设置：一是管区专职干部数量的庞大，每个管区的干部少则七八人，多则十余人；二是管区拥有专门的办公场所，有的甚至是一栋独立的办公大楼，其规模、气派丝毫不亚于一些地方的乡镇政府；三是管区内部岗位层级众多，包括书记、主任、副书记、副主任、文书和一般办事员，共6类岗位。管区成为当地干部培养和流动的重要舞台，在乡镇干部培养体系中占据重要位置。乡镇政府高度重视管区干部的培养和流动。
C街道下辖48个行政村（社区），户籍人口约4万人，版图面积80平方千米。2018年，C街道对管区设置进行了调整，由原先的5个管区调整为6个。每个管区下辖7～9个行政村（社区）。管区工作人员一般为8名左右。管区内部成立党总支，设总支书记、主任、副书记、副主任、文书和一般办事员等。设立管区之后，乡镇干部的规模要比没有设置管区的乡镇大得多。C街道管区干部总量为50余人，街道机关干部数量为117人，二者合计170余人。管区干部是由乡镇招聘和管理的，实质上也属于乡镇干部。在一个经济并不发达且只有4万人口的城郊街道（C街道大部分区域仍属于农村），街道干部数量却多达170余人。笔者在湖北省T县曾调研过一个乡镇，全镇人口3．6万人，镇干部只有30多人。两相比较，差距颇大。
从管区的发展历程来看，管区干部数量经历了一个膨胀的过程。以前只有管区书记、主任和文书是专职的管区干部，其余管区干部均为兼职。除了完成管区的工作任务外，兼职干部还需要完成乡镇站所、办公室业务工作。当前，绝大部分管区干部均为专职人员。虽有个别管区书记兼任乡镇机关部门的负责人，但其将主要精力都放在了管区工作上。
管区干部的身份构成较为复杂，包括行政编（公务员）、事业编、人事代理、公益岗聘用人员、第三方劳务派遣等。管区干部中，有正式编制（行政编和事业编）的干部比较少，大部分都是有“身份缺陷”的干部。所谓“身份缺陷”，主要是指学历较低，没能获得正式编制。这些有“身份缺陷”干部的来源多样，比如退伍转业安置的、公益性岗位临聘的、大学生村官、从村干部（主要是村支书）里面选聘的干部或者第三方劳务派遣等。在某种意义上，管区成为乡镇安排有“身份缺陷”的干部的一个重要途径。
在年龄结构上，管区干部实行老、中、青结合。年轻干部承担了更多的业务工作和日常事务，比如填写报表、统计数据、接收文件、对接上级等。相较而言，中老年干部主要从事群众工作，比如征地拆迁等。尤其是遇到比较难完成的拆迁任务时，一般都会请群众工作经验丰富的老干部出面。在开展征地拆迁等攻坚克难工作时，管区往往会安排经验丰富的老干部与年轻干部搭班，形成传帮带机制，培养年轻干部的群众工作能力。
管区在乡镇干部流动、晋升中扮演着重要角色。一方面，管区拓展了乡镇干部流动与晋升的空间；另一方面，乡镇为管区干部提供晋升激励。
C街道的干部规模较为庞大。对于干部而言，从乡镇往上、往外流动或者在乡镇内部晋升为班子成员的空间较为有限。在领导岗位有限的情况下，乡镇干部规模越庞大，干部流动、晋升的空间就越小，机会也越少。管区设置增加了隐性层级，扩大了干部流动的空间。
一是管区增加了乡镇的纵向层级结构。若未设置管区，乡镇的结构比较扁平化。增设管区之后，相当于在乡镇内部增加了一个行政层级，从而扩大了乡镇干部纵向流动的空间。
二是管区内部增加了更多的隐性层级。管区虽无明确分工，但管区内部的职务也有等级之分，形成了许多隐性层级。管区中的隐性层级拓展了干部流动的空间。如果管区的隐性层级缺失，管区干部长期停留在办事员的级别上，很容易产生职业倦怠。
三是管区拓展了干部水平流动的空间。管区的级别与乡镇站所、办公室的级别等同，相当于股级机构。设置管区之后，乡镇干部可以在管区与站所、办公室之间流动。乡镇（街道）的站所、办公室干部以从事数据统计、报表填写等业务工作为主，这些部门主要训练干部的业务能力。管区干部则需要更多地从事群众工作，锻炼群众工作能力。也就是说，二者虽然级别相同，但是工作内容、对干部的能力要求存在差异。乡镇干部在管区和站所、办公室进行水平流动，有利于其掌握不同岗位上的工作内容，具备更全面的工作能力素养。
可见，管区增加了乡镇的纵向层级和横向空间，进而为乡镇干部流动提供了更大的可能性。
从方向来看，管区干部流动可分为纵向流动和水平流动。所谓纵向流动，就是不同层级之间的流动。比如，从办事员晋升为副主任，或者从管区书记晋升为乡镇副科级干部，成为乡镇领导班子成员。管区的个别编外人员也可以通过考试，从临聘人员转为正式编制干部。
在纵向流动上，管区主职干部尤其是管区总支书记的晋升流动尤为重要。管区总支书记是管区的总负责人，是管区中的关键岗位。能否掌控和激励管区书记，直接关乎管区治理的绩效。“办事处的领导对管区书记很器重，（站所）部门的人没有管区那么有分量。如果是提拔，优先考虑管区书记，至少是一半对一半。”（访谈笔记，20201023LHB）2016年，C街道办事处干部换届时，在5名管区总支书记中（当时C街道管区尚未调整，只有5个管区），除2人因身份原因（学历不够）未被提拔外，其余3人均获得提拔。
乡镇党委政府将管区书记作为培养副科级后备干部的重要人选。管区书记可谓乡镇中的“封疆大吏”。管区相当于一个“小乡镇”，虽小，但需要面对和处理的事务繁杂，因此管区工作具有很强的综合性。担任管区书记，可以锻炼干部的多方面能力。一是领导能力。管区书记需要领导、安排管区干部，统筹安排管区各项工作，这些都需要一定的领导才能。二是综合协调能力，包括协调处理跟乡镇领导、各行政村干部、乡镇各部门之间关系的能力等。三是应急处置能力。在征地拆迁、信访维稳、安全生产等方面，管区书记都承担着属地管理的第一责任。一旦管区内出现突发事件，管区书记往往站在第一线，开展应急处理工作。四是群众工作能力。管区直接面对基层社会，管区干部与群众交往的机会更多。一般的群众工作可由其他管区干部处理，当管区面临突出的群众工作难题时，管区书记作为一把手被推到群众工作的前台，必须出面处理复杂的群众工作难题。长期担任管区书记，有利于培养干部的群众工作能力。可见，管区书记岗位对于培养锻炼乡镇干部的各方面能力具有重要意义。
乡镇党委政府将一些具有培养潜力的干部安排到管区进行锻炼。管区工作可以考验干部的工作、领导能力，帮助他们积累基层工作经验。管区书记一般被认为是乡镇的准副科级干部。只要被派往管区担任总支书记，在符合身份条件且不出意外的情况下，进入副科级干部序列的可能性一般都很大。管区总支书记往往是在政治前途上“有想法的人”。“年轻的（干部）进管区的主要是锻炼、提拔，要政治前途。”（访谈笔记，20201023LHB）调任管区书记的干部，往往都更珍视自身的政治前途。他们需要努力、高效地完成乡镇发包的治理任务。同时，其他管区干部也具有晋升为管区书记的动力，因为管区书记经历是通向乡镇副科级干部梯队的重要履历。
我们的调查统计显示，C街道18名副科级以上干部中（含非党政班子成员），有9人拥有管区工作经历。除了那些从上面下派的领导干部和跨地域调来的领导干部之外，本地成长起来的干部大多数都拥有管区工作经历。这足见管区在基层领导干部培养、选拔中扮演着重要角色。
管区干部的水平流动，是指管区干部的岗位发生变化，但是级别未变。管区干部可以跨管区流动，也可以跨部门流动，或者跨部门与管区流动，可以跨越部门流动到管区，或者从管区流动到部门。一些优秀的管区干部尽管不能升到副科级领导岗位，但可以跨域流动到乡镇办公室或者站所担任负责人。管区既为干部提供了政治晋升激励，又为乡镇培养、输送了大量具有较强综合素质的干部。
乡镇往往会安排一些二三十岁的年轻干部到管区锻炼，当管区干部年龄偏大时，会将其安排到办事处领导岗位或者站所部门。这也体现出乡镇对管区干部的照顾，因为，相对而言，站所、办公室部门以业务工作为主，工作地点主要在办公室，不需要经常下乡。而管区干部需要经常下乡，与群众打交道，对精力、体力有更高要求。对管区干部而言，即使不能晋升到副科级领导岗位，能够流动到乡镇机关部门，也是一种政治福利。
乡镇管区干部流动不仅起着提供政治激励的作用，也发挥着培养干部的功能。干部在管区内部不同层级岗位流动的过程中，可以培养不同的能力。干部在管区和站所部门之间的水平流动，也有利于积累不同岗位工作经验，提升能力，从机关走向一线。如此，乡镇干部既具备业务能力，又有群众工作能力，综合能力素质得到了提升。
管区为乡镇干部流动和培养提供了重要舞台，然而，管区干部流动也面临一些困境。
（一）管区干部流动的分层
管区干部晋升呈现出明显的分层现象，这与管区干部的身份结构相关。前文已述，管区干部中拥有正式编制的较少，大部分均为存在“身份缺陷”的干部。根据有关制度规定，不存在“身份缺陷”的干部可以晋升到领导岗位，而大部分存在“身份缺陷”的干部，至多只能晋升到管区书记或者站所、办公室部门负责人的岗位。这决定了只有一小部分管区干部能够获得流动到副科级以上领导岗位的机会，而大部分管区干部都只能止步于管区或站所、办公室部门负责人这一职级。管区总支书记或站所部门负责人职位成为大部分管区干部的职业“天花板”。
管区干部流动的分层，形成了管区干部的二元结构：具备政治前途的干部和缺乏政治前途的干部。二元结构由干部身份所导致，其对于干部工作积极性具有消极影响。管区干部身份的固化，打击了那些能力强的干部的工作积极性。因此，身份固化可能带来矛盾隐患，身份的差别会导致待遇的差别、发展前景的差别。
此前，管区拥有自主支配的工作经费，可以通过经济激励手段调动干部的工作积极性。但近年来经济激励的空间越来越小，因为上级纪委巡查及财务制度规范化，管区不能随意发放奖金。大部分管区干部既缺乏政治前途，又无法获得经济激励，其工作积极性自然会受挫。管区书记冯某说：“（现在工作）不敢干，放不开，被纪委约谈了好几次，干的活越多，出的错越多，如果按法律、政策来，你处理不了。最大的后顾之忧是干得再好，没人说你，干得不好，没人保你。干得累，面子也没有，里子也没有。我名也没有，利也没有。”（访谈笔记，20201021FGD）C街道办事处副主任连某也讲道：“现在年轻的、考进来的村官、公务员等，本身学历高，只要能参加遴选、考试，走向更好的平台，他们就不太愿意下管区。”（访谈笔记，20201023LHB）
当然，管区干部的二元结构也有一定的积极意义。大量的管区干部缺乏晋升为领导干部的机会，不得不继续待在管区，或者流动到站所部门，形成大量的“土官”“老乡镇”，确保了乡镇干部队伍的稳定（也有干部通过招考等方式离开了管区，但只是少数）。这些干部既具备较强的业务工作能力，又拥有较为丰富的群众工作经验。他们在推动乡镇各项工作落实落地、维系乡村社会稳定方面发挥着重要作用。
（二）管区干部流动的障碍
近年来，国家大力推进基层干部队伍建设。干部队伍年轻化、知识化、专业化成为趋势。由于基层工作经历成为干部晋升的重要条件甚至是基本条件，因此，上级政府部门的干部下派到基层担任正式职务或者挂职锻炼的增多。在乡镇领导岗位本就有限的情况下，下派干部的增多，会大大挤压管区干部的流动、晋升空间。同时，那些真正具备群众工作能力的干部，又因为身份问题而难以向上流动，导致其工作积极性受挫。
在乡镇内部，管区任职成为乡镇干部晋升的重要渠道。乡镇党委政府安排某些干部到管区担任总支书记或者管区主任的职务，意在对其进行培养和考验。但这些干部到管区后是否真正扎根、了解基层社会，是否真的锻炼、提高了群众工作能力，则是另一个问题。一些管区书记任职时间较短，很快就被提拔为副科级领导干部。管区任职在很大程度上成为一种形式。管区基层工作经历的悬浮化、仪式化，在一定程度上消解了管区培养、锻炼干部的意义。而且，上级下派的干部越多，就越压缩了管区干部的流动晋升空间，也越发挫伤了管区干部的工作积极性。
而且，由于管区书记具有较好的政治前途，这既能激发管区书记努力创造工作业绩的雄心，同时也对他们形成了束缚，那就是他们必须在工作中避免出错。他们要琢磨甚至迎合上级领导的心意。这在一定程度上形塑出他们唯上、保守的心态。尤其是近年来监督问责的强化，更是束缚了管区干部的手脚。
管区不仅延伸了乡镇行政的链条，使政府权力的触角进一步延伸至乡村社会，而且是乡镇干部流动和培养的重要舞台。管区拓展了乡镇的纵向层级结构，并制造了更多的隐性层级，为乡镇干部的纵向和水平流动提供了更大的空间。管区在一定程度上缓解了乡镇干部晋升的竞争压力，激发了乡镇干部的工作积极性。管区也为乡镇培养了大批既懂业务工作又了解基层社会、具备较强群众工作能力的领导干部。
当然，管区干部流动也存在一些障碍。受身份所限，只有一部分管区干部能够晋升为副科级，大部分管区干部的流动都被限定在管区和站所部门范围内。管区干部的二元结构对干部积极性具有消极影响，但同时确保乡镇干部队伍的总体稳定。此外，管区干部的流动空间还受到上级干部群体的挤压。管区干部的政治待遇和经济待遇都有所下降，同时管区又承担了越来越大的属地管理责任压力。管区渐渐从之前的“香饽饽”，演变为乡镇干部眼中的“鸡肋”。一些管区干部开始产生“逃离”管区的想法。管区干部流动的困境，与当前基层科层体制的变化密切相关，也是基层治理总体困境的一个缩影。