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绩效考评是科层制中评价工作人员的一种重要手段。绩效考评具有三个功能：一是激励功能，即激发干部的工作积极性（学界侧重研究）；二是干部分类、干部选拔的功能，即通过绩效考评来发现什么样的干部是有能力的，这也是识别干部的机制，即识别出干部中的先进分子和落后分子；三是工作改进功能，即识别问题，通过考核发现某些单位、某些工作领域中的弱项和存在的问题，进而提出改进措施。
绩效考评可以分为目标管理（考核）与政治评价两种方式。所谓目标管理（考核），就是上级给下级分派一定量的指标任务，并通过特定的指标体系来衡量下级完成指标任务的情况。“目标管理责任制是以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力，辐射形成目标管理网络，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法。”
目标管理责任制是科层制中最常用的一种考核方式。
所谓政治评价，是指上级领导通过下级完成其重点关注或交付的重要工作任务或关键事项的情况来评价下级的工作能力。它是领导对下属完成重点工作任务情况的总体评价。政治评价并不涉及具体明确的任务指标，而是领导对下属工作能力的一种印象评价。
在各地县乡基层做调研时，笔者发现一个带有一定普遍性的现象，即各项指标考核繁多，有综合考核、专项考核、月度考核、季度考核、年终考核等，但是这些考核最终可能流于形式，出现考核分数差别不大、“轮流坐桩”（即首位、末位等某些关键名次由各单位轮流获得）等软考核现象。目标管理责任制在基层发挥的激励作用并没有我们想象的那么大。其他学者的观察也发现，“年度综合考核评价与干部选拔任用的关系较弱，‘工作考核要转化为干部选拔任用的依据，有点难……’考评结果不仅事实上与干部选拔任用只有间接关联，也不应该建立直接关联”
。
这些调研发现与学界关于官员晋升锦标赛的研究形成了较大反差。“政治锦标赛”模式强调以经济增长率为核心的量化目标，考核绩效是地方官员晋升的主要因素
。而我们的田野观察不仅没有发现目标管理考核绩效与官员晋升之间的强关联，甚至对目标管理责任制本身的运行效果也产生了疑问，这使我们不得不质疑“政治锦标赛”理论。这也促使我们进一步思考：目标管理责任制对于基层官员晋升到底有何意义？它在县域基层官员评价中到底扮演着什么样的角色？这个问题进一步延伸，就是地方基层官员晋升到底是由什么决定的？
笔者调查发现，上级对下级的政治评价是影响官员晋升的重要因素。在政治评价中，上级领导通过下级完成其关注或交付的重要工作的情况来评价下级的工作能力。政治评价也体现下级的工作绩效，但是这种绩效并非依据目标管理责任制而形成的绩效。否定目标管理责任制绩效在官员晋升中的主导作用，并不意味着绩效不重要，而只是说上级衡量绩效的方式和标准存在差异。
在企业管理中，目标管理要求管理者将工作重心放在追求企业整体目标的实现上，以实现企业整体目标为目标。“管理者必须了解根据企业目标他需要达到什么样的绩效，而他的上司也必须知道应该要求和期望他有什么贡献，并据此评判他的绩效。”
可见，实施目标管理制度，一方面要确定和明了企业（组织）的整体目标；另一方面要确定和分配每位管理者（员工）的目标任务，即划分责任，并对管理者进行绩效评价。
1978年年底，邓小平指出，在管理制度上，要特别注意加强责任制。“任何一项任务、一个建设项目，都要实行定任务、定人员、定数量、定质量、定时间等几定制度。”
“要严格考核，赏罚分明。所有的企业、学校、研究单位、机关，都要有对工作的评比和考核，要有学术职称、技术职称和荣誉称号。要根据工作成绩的大小、好坏，有赏有罚，有升有降。而且，这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。”
“总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”
邓小平的讲话为改革开放后我国干部人事制度改革提供了指导方向。自20世纪80年代始，干部工作目标责任制作为一种明确的制度设置被引入中国行政体制
。它契合了党和国家将工作重心转移到经济建设上的改革方向。
时至今日，目标管理责任制已经被广泛运用于我国干部人事管理之中，形成了一整套构成复杂、运行逻辑严密的制度体系，为广大干部提供了强激励
。目标管理是侧重常规工作和业务工作的管理。常规工作包括工业发展、招商引资、农业项目、环境保护、基层党建等。常规工作考核内容也可能根据上级要求进行更新调整。业务工作包括报表填写、公文撰写、档案材料管理等。目标管理责任制既可以针对某个单位（比如乡镇、县直部门），也可以针对干部个人。目标管理责任制的特征包括以下几个。
一是周期性。目标管理责任制一般以年度为大周期。在年度大周期下面，有些考核内容还进一步按季度、按月甚至按周划分小周期。年终时，县级政府对各个乡镇的工作任务目标完成情况进行打分、汇总、排名。年终考核影响到各个乡镇的绩效奖励。
二是流程化。目标管理责任制的运行具有一套完整的流程，包括目标任务的确定、派发、完成和评价等环节
。具体到县域治理中，目标管理责任制的运行流程一般是这样的。首先，县级政府设定并分派目标任务。这项工作由县考核办负责落实。县级政府根据需要完成的目标任务“总盘子”，给各个乡镇分派任务目标。其次，由县级政府及其部门给各个乡镇打分、排名。最后，根据排名顺序决定奖惩等次。排名靠前的给予奖励，落后者则要受到责罚。
三是数量化。在传统社会，由于国家能力不足，难以建立起一套有效的数目字管理体系。这被认为是传统中国发展缓慢的重要原因
。现代国家治理的基本特征是标准化、简单化、清晰化
。目标管理责任制作为一种数目字管理方式，较好地体现了现代国家治理的基本特征。在目标管理责任制运行过程中，县级政府设定考核分值权重，并按照权重进行量化打分。县级政府通过一个个统一的、标准的量化指标来衡量乡镇的工作绩效。考核任务目标可以量化，使目标管理责任制呈现出可见性、简单化、清晰性特征。上级可以非常直观、清楚地识别出考核结果名次或等级。
目标管理责任制通过量化评价、给下级施加压力，可以在一定程度上推动工作有效开展。目标管理责任制也是一种识别机制。上级可以通过目标管理责任制来发现、识别乡镇工作中的问题，进而优化公共政策。它具有改进决策、完善公共服务的功能。
乡镇的领导关注目标管理责任制考核结果，因为考核结果关系到乡镇的颜面，关乎乡镇在县级领导中的形象。如果某个乡镇的目标管理考核结果排名常常靠前，至少说明该乡镇各项工作做得较为出色，能够赢得县级领导的好感。相反，如果某个乡镇的考核结果排名常常倒数或垫底，那么可能会给县级领导留下不好的印象。
在评价奖惩方面，目标管理责任制考核结果与干部的年终奖、工资待遇挂钩。对于普通干部而言，他们可能更在意的是经济待遇。因此，普通干部也比较关心目标管理责任制考核结果。
目标管理考核作为一种技术化的考评方式，它也存在一些缺陷。
一是考核结果的均平化。在实践中，各个被考核对象的业绩结果差距不大，尤其是前后名次之间，考核得分往往只有极小差距。考核结果的均平化，使人滋生出“吃大锅饭”的心态，许多干部并不真正关心目标管理责任制。考核软化是目标管理责任制的常态。因此，目标管理责任制的激励效果比较有限，难以真正调动干部的工作积极性，也很难识别出真正能干大事的、有综合领导能力的干部。
二是考核结果的失准化。目标管理责任制具有很强的技术性。它试图通过各种可计量、可操作的指标和分数来衡量被考核对象的业绩，尽量减少考核过程的人为操作空间。然而，这种技术化的考核方式同样无法避免人为因素的干扰。被考核对象可以采用各种策略主义
的方式应对考核。比如，被考核对象可能通过跟考核部门进行人情往来疏通关系，将本部门的考核分数尽量提高。最终，目标管理责任制可能异化为跟考核部门建立关系，而不是将重点放在如何完成工作任务目标上。考核结果并不能完全反映各个单位的业务工作完成情况。尽管上级考核政策在县乡层面得到了一定程度的执行，但是这些实际的考核操作可能并没有量化，而更多只是定性考察（如合格与不合格），相应的考核结果更多也只是与经济奖惩挂钩，却并未涉及政治提拔
。
而且，在实践中，尽管目标管理责任制设定了一些明确的量化标准，但是上级部门在评分时仍然具有较大的自由裁量空间。有些治理事务无法通过客观的量化指标来衡量，而只能根据上级部门的主观判断来进行评分。在此过程中，上级部门的自由裁量空间得以展现，也为被考核对象通过人缘和关系进行活动创造了空间。因此，虽然技术化、标准化的目标管理责任制试图建立一套客观、标准的评价指标体系，但它同样无法避免考核结果的失准。
尤其是对某个乡镇工作的目标考核来说，其考核对象是作为整体的单位，单位工作绩效不仅跟主要领导的能力有关，而且跟单位的基础条件等因素有关。单位整体工作绩效并不能跟作为个体的领导干部的能力严格对应起来。由于目标管理责任制存在上述缺陷，仅以考核结果来评价、提拔干部，难免失之偏颇。
“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想。”
政治素质是中国共产党评价和选拔干部的首要标准。中国共产党历来高度重视领导干部政治素质的培养。“讲政治”被放在党的干部选拔、培养标准的第一位。
习近平总书记强调：“选什么样的人？就是要坚持好干部标准，把政治标准放在第一位。政治标准是硬杠杠。这一条不过关，其他都不过关。如果政治不合格，能耐再大也不能用……我们今天讲的‘德’，第一位的是政治品德。政治上有问题的人，能力越强、职位越高，危害就越大。”
“德包括政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等，干部在这些方面都要过硬，最重要的是政治品德要过得硬……对我们共产党人来说，修己最重要是修政治道德。我们党对干部的要求，首先是政治上的要求。选拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、坚定不坚定。”
“选人用人必须把好政治关，把是否忠诚于党和人民，是否具有坚定理想信念，是否增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’，是否坚决维护党中央权威和集中统一领导，是否全面贯彻执行党的理论和路线方针政策，作为衡量干部的第一标准……政治品德不过关，就要一票否决。”
在衡量领导干部政治素质时，需要“看政治忠诚，看政治定力，看政治担当，看政治能力，看政治自律”
。
本文侧重从领导干部的政治能力角度来理解政治评价问题。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调：“党员干部特别是领导干部要加强政治能力训练和政治实践历练，切实提高把握方向、把握大势、把握全局的能力和辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。”习近平总书记还特别强调在评价和选拔干部时要注重其完成急难险重任务、处理复杂问题等方面的表现。他指出：“考核干部要经常化、制度化、全覆盖，既把功夫下在平时，全方位、多渠道了解干部，又注重了解干部在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的表现，既在小事上察德辨才，更在大事上看德识才……要近距离接触干部，看干部对重大问题的思考、对群众的感情、对待名利的态度、为人处世方式、处理复杂问题能力。”
在本文中，政治评价的主要内容包括领导干部完成中心工作尤其是急难险重任务、攻坚克难的能力，以及完成上级组织和领导交办的事情、领导关注的事情的能力。政治评价类似于所谓“依任务提拔”，是上级党委对下级领导干部提供的可信承诺和重要激励
。政治评价的特征包括以下几方面。
一是政治性。中心工作、急难险重任务都是领导高度关注的事情。领导交办、关注的事情，属于干部必须完成的政治任务。政治评价关注干部的责任担当意识，在关键时刻、在组织需要的时候，干部是否能够挺身而出，为组织分忧。敢于承担责任、为组织分忧的干部，将得到领导的赏识，成为组织上可靠的人。政治评价可以衡量领导干部的综合政治素质，体现领导干部的政治站位。因此，政治评价也是一种识别领导干部的重要机制，上级可以据此识别出谁是“可靠的人”。政治评价的高低，成为领导提拔、用人的重要标准。
二是模糊性。与目标管理责任制的高度量化、清晰性不同，政治评价更多的是一种主观评价。它没有严格的量化指标。因此，政治评价的标准是相对模糊的。当然，没有严格的量化指标，并不意味着没有评价的标准。对于领导而言，政治评价的标准也是较为明确的，那就是干部是否完成了组织托付的任务、领导关注和交办的事情，以及完成的质量如何。完成任务与否和完成任务的质量，将决定领导对干部的满意度。如果高质量地完成任务，那么将获得领导的高度评价，否则，领导会评价其“能力不行”。
三是个体性。与目标管理责任制既针对单位整体又针对干部个体不同，政治评价只针对干部个体。因此，政治评价具有个体性。它是领导对某个特定干部的工作能力、政治素质的评判。组织、领导据此可以判定哪位干部是“可靠的人”，哪位干部“不可靠”；哪位干部能力强，哪位干部能力弱。
政治评价体现了“以事评人”“依任务提拔人”的价值取向。这契合了中国共产党在选拔干部时“优者上、庸者下、劣者汰”的选人用人导向。在重大任务、关键事件中考察领导干部的能力，是组织部门选拔领导干部的主要依据。“就标准而言，组织部门也会参考综合考核评价，但它们实际使用的却是‘实绩分析’。‘实绩分析’不等于‘数字评人’，而是更加侧重‘以事评人’。以事评人接近人力资源管理中的关键事件分析法，即重视分析、评估候选人在特定岗位上应对关键事件时的表现。对于担任主要领导职务的地方党政领导干部来说，重点任务恰恰构成了组织部门判断他们能力的关键事件。”
常规的目标管理责任制考核绩效仅作为评价领导干部的参考标准，而关键事件、重点任务的完成情况才是评价和提拔领导干部的主要依据。当然，政治评价也体现出领导与下属之间的关系亲疏。政治评价可能会因其主观性、个体性而带来弊端。在实践中，需要尽量避免政治评价可能产生的负面影响。
县域治理中的干部评价体系并非仅有目标管理责任制一元评价体系，而是目标管理责任制与政治评价相结合的二元评价体系。目标管理责任制为广大干部提供激励，推动常规工作和业务工作的落实落地，并在一定程度上为干部评价选拔提供参考依据。政治评价侧重考察领导干部推动重点任务、关键事项的完成情况，是评价、选拔领导干部的主要依据。县域治理中的二元评价体系，与县域基层治理事务属性、干部群体结构和干部选拔导向相匹配。目标管理责任制和政治评价共同构成县域治理中的干部激励体系。
首先，二元评价体系与基层治理事务属性相匹配。基层治理事务既有常规业务工作，又有重点任务（关键事项），包括各种中心工作、急难险重工作、领导关注和交办的事情等。不同的治理事务需要匹配不同的评价、激励措施。目标管理责任制和政治评价两种评价方式各有侧重，从而与基层治理事务属性相匹配。
其次，二元评价体系与基层干部群体结构相匹配。基层干部群体中，既有领导干部，也有普通干部（或业务干部）。虽然目标管理责任制的考核结果对领导干部也有影响，但是它对普通干部的影响更大。普通干部主要从事常规业务工作。目标管理责任制虽有选拔干部的功能，但它更侧重的是与经济待遇挂钩，关乎普通干部的经济待遇。而政治评价则通过对中心工作、急难险重工作和领导交办的事情的考评，把有培养潜力的干部识别出来。政治评价跟领导干部经济待遇没有直接关联，它并不为领导干部提供直接的经济激励，其主要功能是锻炼、培养领导干部。
已有研究者的调查也表明：“副科级以上的党政领导干部高度认同‘依任务提拔’，但明显不认同‘依绩效提拔’。普通干部则同时认可‘依绩效提拔’‘依任务提拔’两种判断。”
在2015年市县党政正职调查中，有逾八成（84%）干部认为重点任务对他们的职务晋升重要或非常重要，但只有不到一半（46%）的受访者认同综合考核评价的重要性。在2017年的五省地方干部调查中，同样有81．9%的地方干部认同“依任务提拔”的判断，认同“依绩效提拔”的只有53．8%。而且，这些相信上级党委“依任务提拔”的地方干部，相比他们的同事更有可能“无条件执行上级下达的急难险重任务”
。
这些调查数据证实，领导干部和普通干部在对目标管理考核和重点任务的认知上存在较大差异。领导干部更看重完成上级安排的重点任务的能力，而普通干部更看重目标管理考核绩效。选拔领导干部主要依据的是完成重点任务的情况，而不是目标管理考核绩效。
最后，二元评价体系与基层干部选拔导向相匹配。对于党委政府而言，不仅要培养精通业务的普通干部，而且要培养领导能力强、政治素质高的领导干部。目标管理责任制侧重对常规业务的考核，可以督促基层干部重视业务工作，熟练掌握业务工作技能，提升业务水平。而政治考评则侧重选拔善于完成重点任务的领导干部，为党委政府选拔优秀领导干部提供了途径。因此，这种二元评价体系是契合我国干部选拔要求的。
当然，二元评价体系也不是割裂的。比如，目标管理考核直接关系到广大普通干部的经济待遇。普通干部对领导干部尤其是各单位的一把手也有期待和要求。各单位要争取更好的考核业绩，解决业务干部的经济待遇问题，这样广大干部才能更有工作积极性。
对于领导干部而言，他们必须顾及普通干部的要求，尽可能使单位里面的经济待遇得到提高，让大家获得更高的年终绩效奖。如此，领导干部才更能得到大家的支持。而且，各单位的业绩不能太差，要尽可能争取优秀。这是获得良好的领导印象的重要条件。如果单位在目标管理责任制考核中表现太差，可能遭到上级领导批评。
在一些地方，目标管理责任制被硬化，甚至实行末位淘汰。这迫使各单位高度重视目标管理责任制考核业绩，尽量避免排名末位。目标管理责任制硬化之后，上级就需要真正重视目标管理责任制在领导干部选拔中的作用。那些在目标管理责任制考核结果中表现优异的单位的领导干部（主要是一把手），就应该予以重用。否则，上级的人事任免就难以服众，也会挫伤领导干部的工作积极性。因此，目标管理责任制是否成为上级选拔领导干部的主要机制，取决于目标管理责任制本身是软化还是硬化的。若目标管理责任制软化，甚至流于形式，那么上级将目标管理责任制业绩作为选拔干部的标准，将难以选拔出真正具有较强领导能力、较高政治素质的领导干部。若目标管理责任制硬化，那么上级就应该为那些在目标管理责任制考核中表现优异的领导干部提供更多的晋升机会。此时，我们才可以认为目标管理责任制是官员获得晋升机会的主要机制。目标管理责任制并非如许多学者所预设的那样，总是官员晋升的主要机制。
在中国地方官员晋升问题上，笔者并不赞同“关系论”，也不赞同基于目标管理考核的“绩效论”。“关系论”注意到了地方官员晋升的政治关系网络因素，但地方官员晋升显然不能都归结为关系，否则就无法解释中国发展奇迹。同时，地方官员晋升也并不是如“政治锦标赛”理论所预设的那样以目标管理考核绩效为主导。笔者认为，中国地方官员晋升确实是绩效导向的，绩效考核是政府激励的重要手段。但是，此处所谓绩效，并非目标管理考核绩效，而是政治评价，即依重点任务完成情况和能力进行评价。
常规的目标管理责任制与政治评价，共同构成了县域治理中的二元评价体系。常规考核以常规业务工作为主要内容，是对一个单位的整体性考核，具有问题识别与问题解决功能，但其具有技术化特征，容易滋生制造数据等弊病，在识别真正有能力的干部方面具有局限性。政治评价以中心工作、急难险重任务和领导交办的事情为主要内容，是对干部核心能力的考核，具有识别和选拔领导干部的功能。二元评价体系是中国制度优势的表现，与基层治理事务属性、干部群体结构和干部选拔导向相匹配。二元评价体系不是割裂的，而是相互结合的，而且要保持一定平衡。这种二元评价体系契合了中国治理体制和干部选拔培养的需求，具有中国特色。