前言

社会转型与政权韧性

随着市场经济发展和社会转型的加速，国家政权如何应对社会变迁、保持其韧性（适应性），成为国外政治学研究的重要议题。西方学者常常以民主与专制、计划与市场等二元对立的观点来看待国家政治和经济发展问题。按照国外政治学的一般预设，发展中国家在推进现代化过程中，往往会面临社会利益结构和思想价值观念多元化的挑战；发展中国家政治制度的刚性、国家能力不足，使其难以妥当应对社会转型的挑战，从而容易陷入混乱甚至崩溃。长期以来，许多西方观察家在研究中国问题时，会戴着这样的“有色眼镜”。他们将中国面临的困境归结为体制问题，认为中国的政治体制难以应对市场经济和社会转型所带来的新问题。

然而，改革开放40余年来，中国不仅没有像西方观察家预言的那样陷入混乱，反而在高速发展的同时保持了政治社会的稳定。纵观改革开放以来的中国，一方面，经济实力大幅增强，跃升为全球第二大经济体，人均GDP从1978年的0．04万元上升至2021年的8．1万元。经济发展带来社会结构的深刻变动。各种新兴社会群体不断涌现，人们的利益诉求日益多元化。此外，价值观念的多样化、新旧思想观念的碰撞，使社会共识更难达成。另一方面，党和政府采取一系列制度改革举措，将新兴社会群体吸纳进政治体制中，为其提供参与政治决策的权利和渠道。同时，国家大力实施脱贫攻坚、乡村振兴和共同富裕战略，缩小城乡、贫富差距，让全体人民共享改革发展成果。这些举措使国家能够保持政治社会稳定。中国的政治体制不仅没有发生改变，反而展现出强大的适应能力。那么，中国的政治体制何以能够保持较强韧性呢？

这一问题引发海外比较政治研究者的广泛关注。海外学界主要从两个视角分析中国的政权韧性问题。一是历史传统的视角。比如裴宜理（Elizabeth Perry）、韩博天（Sebastian Hei-lmann）指出，中国共产党在革命时期所积累的宝贵政治经验为改革开放后的政治体制增强了适应性。这些经验包括“游击式”政策风格、政策试验等。二是宏观的视角。研究者从国家政治生活的制度化、政权学习能力等维度分析中国政权的韧性问题。黎安友（Andrew Nathan）认为，中国改革开放以来的制度化进程使体制增强了适应能力和稳定性。这主要表现在四个方面：制度化的领导人新老交替、干部晋升中的能力导向、体制内部的制度化分工、输入制度建设扩大了民众政治参与和利益表达的范围。阎小骏也从“学习型政权”的视角来观察中国政治社会稳定机制，认为强大的学习适应能力是中国所具有的国家能力的重要组成部分，也是中国政权的特色，是政权得以保持其活力和韧性的根本要素之一。这些研究视角和观点为我们理解中国政权的韧性提供了重要启发。

历史传统不可避免地在当代中国国家治理中留下烙印，但中国共产党领导的国家治理更鲜明地体现了与时俱进的特征。制度变迁只是海外研究者观察到的一些外在要素，而中国政治体制的活力来源于更深层次的机制因素。正如韩博天所言：“西方许多研究者还在用制度主义分析框架和政权分类的方法来分析中国，这是很不恰当的。中国共产党的治理表现出极强的灵活性和适应性，并不是因为其制度基础，而是因为其政策风格，这种政策风格灵活多变，能够有效应对不断更新的发展任务以及不断变化的国内外环境。” “中国的政治体制受一些特殊的政策机制所驱动……正是这些机制推动了中国在政治、经济、社会和国际关系等重要领域的发展变化。” 韩博天主要基于宏观的视角，从中国政策实施过程的角度理解中国政体的韧性问题。

本书将基于微观的视角，从地方治理切入研究中国政权的韧性机制。本书赞同这样一种观点：国家政权的韧性主要不是来源于制度和机构的完整性、稳固性，而是取决于政权在面临压力和危机时能否保持灵活性和适应性。正如研究者所指出的，“一个政治体制的抗压性不是取决于表面上看起来稳固强大的政府机构，而是更取决于在发生紧急危机的时候承受冲击、避免功能瓦解的治理能力，以及从危机中恢复所表现出来的组织和更新能力” 。本书将分析的重点放在揭示县域治理体制保持灵活性和适应性的主要机制上。确切而言，本书将聚焦于县域治理中的体制、机制及二者之间的关系问题。通过对县域治理体制何以能够保持活力、体制优势如何转化为治理效能等进行考察，进而揭示中国地方治理活力的奥秘，这是笔者通过田野调查研究试图讨论的核心议题。

大国县域治理

在中国，县是一个古老的治理单元。早在春秋战国时代，部分诸侯国就已设立郡县制。秦统一中国后，郡县制得以普遍推广。此后数千年时间里，县制传统得以延续。此前，学界长期流行“皇权不下县”的观点，但近年来史学研究资料表明，至少在清代前期，统治者已经通过政区设置、官员任命等途径加强乡村社会的国家政权建设。

对于中国这样一个多层级治理、发展非均衡的大国而言，县域的角色和地位尤其重要。县是国家与乡村社会的接点。瞿同祖曾说：“州县官（知州、知县）在地方官系列中虽然品秩较低，但在地方行政中扮演着极其重要的角色……毫不夸张地说，地方行政全在州县官们手中。没有他们，地方行政就会停滞。” 从历史来看，县在中国一直是最稳定、变动最小的次省级行政单位。在国家构建框架中，县是最全面的微观单位，其处于国家与社会的交接面上，在整个政治体制中扮演着承启的角色。从结构来看，县是基层最完备的“国家”，县级政治权力运作在某种程度上可以被视为国家权力运作的缩影。除上述若干方面之外，还有如下几点更凸显了县域的重要性。

首先，县级政府是国家政策的转化器。中国作为一个大国，行政体系存在多个层级，各地经济社会发展水平存在较大差异。国家政策既要确保统一性、权威性，又要顾及地方性、多样性。为了兼顾二者，地方政府尤其是县级政府的角色就至关重要。中央统一、宏观的政策，层层传达到县级，需要县级政府根据本县实际，将其转化为可操作、能落地的具体举措。与省、市级地方政府相比，县级政府离乡村基层社会更近，更能掌握基层社会的实况。县级政府机构健全、职能完备，具备在辖区范围内进行政策决策的权力。而乡镇作为“不完全政府”，其权力、资源、职能都较为有限，难以担负起政策转化的重任。如此，国家政策转化的重任自然而然地落到县级政府身上。县级政府成为国家政策转化的重要枢纽。

其次，县级政府是地方经济的发动机。与乡镇相比，县级政府具有较大的经济自主权。它掌握着辖区内的土地开发权、财政权等，具有较为完备的经济发展权能。而乡镇政府要么不具备这些权能，要么只具备有限的权能。有学者指出：“今天的中国，主要的经济权力不在村，不在镇，不在市，不在省，也不在北京，而是在县的手上。理由是：决定使用土地的权力落在县之手。” 尤其是改革开放以来，县级政府在我国经济社会发展中扮演着日益重要的角色。县际竞争使我国地方经济社会发展充满活力，是造就中国奇迹的重要机制。县的重要经济地位催生了广为人知的“百强县”排行榜。1992年，全国首届“百强县”排行榜发布，引发社会各界广泛关注。自1995年起，党中央数次表彰全国优秀县委书记。2014年，中共中央党校举办了第一期县委书记研修班。这些都表明县在中国经济发展中的重要地位以及国家对县的高度重视。

最后，县级政府是中国城镇化的助推器。县域城镇化是中国城市化体系的重要组成部分。县域内既有城镇，又有乡村。县级政府在实施乡村振兴、推进城乡融合发展中发挥着重要作用。县域城镇化需要促进农村人口向县城有序转移。改革开放以来，县级政府通过集约土地、财政、金融、公共服务等资源，快速推动着县域经济社会发展和城镇化进程。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”。这意味着国家越来越重视发挥县域在新型城镇化中的作用。县级政府承担着推进新型城镇化的重任。

凡此种种，均凸显了县域对于大国治理的重要意义，也充分彰显了党、国家和社会各界对县域发展问题的高度关注。县级政府是推进中国式现代化的重要主体。可以说，没有县级政府的积极性、能动性，地方经济便难有活力，农业和农村现代化便困难重重。

那么，县级政府的积极性、能动性是如何产生的？县域治理体制优势是如何转化为治理效能的？这是本书关注和探讨的核心问题。本书将主要循着县域治理体制与机制之间的关系这一逻辑主线展开叙述。

县域治理体制与机制

当前，县域的重要角色和地位正激起越来越多研究者的兴趣。总体而言，已有研究主要采用了两种分析视角：一是行动者的视角，聚焦于分析县域政府官员的动机、行为和权力运行逻辑等；二是结构的视角，侧重于描述县域政府的行政结构、制度体系、条块关系等。运用的主要理论包括国家构建理论、统合主义理论、新制度主义理论等。已有研究逐步揭开了县域治理的“黑匣子”，将其概貌呈现于大众面前。然而，对于县域治理体系究竟如何运行这一问题，已有研究尚未给出令人满意的答案。这些研究多着力于静态的结构、制度分析，而对县域治理体制的动态运行过程、县域治理体制与机制之间的关系等问题分析不足。这较大地限制了我们对县域治理的深入理解。有一部分学者研究了中国古代州县地方政府制度，但其研究成果侧重于州县官员、行政制度的设置和架构问题。由于年代久远、现场感缺失，学者们难以还原古代州县地方政府制度运作的实态。笔者认为，为进一步推进县域治理研究，需要深入调查研究县域治理体制与机制之间的关系。在此基础上，我们才能更深刻地把握县域治理的内在逻辑机制，才能更好地理解我国县域治理制度优势转化为治理效能的奥秘。

新时代，中国共产党正带领中国人民全面建设社会主义现代化强国。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。坚持走中国式现代化道路，要求我们“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能” 。如此，才能有力推进国家治理体系与治理能力现代化，为全面实现中国式现代化奠定扎实基础。

县域治理是国家治理的重要组成部分。县域治理制度优势能否顺利转化为治理效能，不仅关乎国家政策是否能得到顺利执行，而且攸关国家治理基石能否稳固。因此，在推进中国式现代化的背景下，急需深入探讨县域治理体制与机制之间的关系，分析县域制度优势转化为治理效能的逻辑规律。在县域治理领域，制度优势转化为治理效能的命题实质上是如何实现县域治理体制与基层社会有效衔接的问题，要推动体制资源与治理事务、制度供给和群众需求的精准匹配。具体而言，本书主要内容包括以下三个层面。

第一，研究县域治理体制。县域治理体制是县域治理中一系列制度、组织、权力分配的总和。它为县域治理提供了基本的权力架构、组织载体和资源基础。县域治理体制具有相对稳定性。党政体制是县域治理体制的最重要构成部分。在中国政治中，政党是核心能动者。同样，在县域党政体制中，县委也发挥着主要领导作用，就县域内的政治、经济、社会等方面事务作出重要决策。县域治理体制的结构、功能及其演变需要进行深入分析。具体研究内容涵盖党政体制、条块体制、权责结构等。

第二，分析县域治理机制。“无论制度还是体制，都必须通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用。” 县域治理机制是县域治理体制运行的过程和方式。它是县域内各个治理主体围绕某一特定的治理目标，在相应的治理规则支配下，通过配置和运用资源展开的互动过程。本书主要对县域治理中的动员、激励和政策执行机制等展开分析。

第三，厘清县域治理体制与机制之间的关系。体制与机制的内涵、功能等都存在差异，但二者也是相互联系、相互作用的。“机制隶属于并内含在制度和体制中，它总是这样或那样地与某种制度和体制结合在一起，因而也总是这样或那样地受它们的制约和影响。” 研究县域治理体制与机制之间的关系，就要分析体制和机制之间的互动作用以及二者相互转化的基础、条件和路径等。例如，县域治理体制如何规定了治理机制的运行方式，治理机制如何影响治理体制的运行效率，治理机制如何在特定条件下转化为治理体制，等等。

本书的框架结构包括县域治理体制、县域治理机制创新、县域政府动员机制和县域政策执行机制四个方面，主要分析了县域治理中的条块体制、权责分配体制和财政体制，县域治理机制创新与治理体制之间的关系以及治理机制创新的条件、类型、方式和效应，县域政府如何通过各种激励方式实现体制动员和社会动员，县域政府执行政策的过程和机制等问题。

本书主要采用案例研究方法，案例由笔者及研究团队搜集而来。搜集案例资料的主要途径是实地田野调查。本书的田野调查，大多都是最近数年开展的。笔者及研究团队在鄂、浙、苏、赣、粤、黔、渝、豫等省（市）下辖的县（市、区）开展了多次县乡（街道）基层治理调查。调研的主题涵盖县域党政体制、条块关系、项目运作、政府动员、城镇化等。