5.1　财政收入稳健指数的发展趋势

本部分对2008—2020年地方财政收入稳健指数的发展趋势进行分析，且主要在2020年报告的基础上对2019—2020年的变动情况进行分析。

5.1.1　方面指数的变动趋势

2020年的报告指出，2008—2019年，地方财政收入稳健指数总体呈上升趋势。但随着近年来经济发展水平放缓以及减税降费举措的实施，财政收入稳健指数的变动出现反复。2020年，由于新冠肺炎疫情的暴发，实体经济受到了极大的冲击，这也直接导致财政收入增长面临极大的压力。

与2019年相比，2020年大部分地区的一般公共预算收入出现一定程度的下降，其余地区尽管没有下降，但增长幅度也大幅衰减。2020年各地区加总的一般公共预算收入较2019年下降1%，如若剔除价格因素，那么该降幅为3%。不同地区的财政收入变动存在极大的异质性，湖北、天津的一般公共预算收入分别下降了26%和20%，而增长率最高的四川，一般公共预算收入仅增长了4.7% 。

2020年与经济活动相关性更大的税收收入和三大税种筹措的收入则面临更大的降幅，与2019年相比，各地区加总的地方政府税收收入占比下降2.6%。分地区来看，湖北的下降幅度最大，达到24%；黑龙江、海南和新疆的降幅也均超过10%；全国仅有青海、浙江、四川、江苏和云南实现税收收入的增长。全国各地区加总的地方政府三大税种筹措收入相较于2019年下降5.4%。增值税仅有青海与安徽实现了增长；企业所得税方面，仅有江苏、浙江、湖南、广西、四川、云南和青海等7个省份实现了增长 。

与税收收入下降相对应的是，大部分地区的非税收入以及土地出让收入都出现了上升，部分反映出由于税收收入的下降，地方政府诉诸非税收入以及土地出让收入以稳定地方财政收入。

上述几方面的原因相叠加，导致2020年的地方财政收入稳健指数相较于2019年出现了较大的下降，图5-1反映了财政收入稳健指数的变动情况。固然人均财政收入的下降是指数下降的主要原因，但需要注意的是，诸如税收收入和大税占比的下降、土地财政依赖度的增加，这些分项指标的恶化趋势在2019年及以前就已经存在。在以往年份，由于人均财政收入的稳步上升，其他分项指标的恶化并未显现出来，方面指数仍然保持增长态势，但是2020年，由于新冠肺炎疫情冲击，财政收入面临巨大压力，分项指标的恶性趋势难以再被掩盖，最终导致方面指数较大幅度的下跌。

然而，疫情的影响并非一朝一夕，它有可能在未来几年才能逐渐消退，如何遏制财政收入稳健指数的下降趋势，避免偶然冲击造成更大危害，重新提振财政收入的健康水平，是未来几年需要格外关注的问题。

5.1.2　分项指标的变动趋势

本小节分别描述人均财政收入、税收收入占比、大税占比以及土地财政依赖度等4个分项指标的变动情况，表5-2为2019年和2020年分项指标对比。

注：此处的人均财政收入未剔除价格因素。

图5-2展示了剔除价格因素后人均财政收入历年的变动情况，人均财政收入在2008—2019年都呈现稳定上升的态势，且名义平均增速达到9.7%，高于同期人均GDP的名义增长率。分段来看，2008—2013年5年间，各省份人均财政收入的名义增长率达到18%，而2013—2019年6年的平均增长率仅为6%，反映出财政收入增长随着近年来经济增速放缓以及减税降费措施而放缓。至2020年，各省份人均财政收入的持续增长态势出现逆转。未剔除价格因素时，2019年的地方合计人均财政收入为0.78万元，2020年的数值降为0.76万元。

注：此处历年人均财政收入均已剔除价格因素。

图5-3和图5-4显示，税收收入占比和大税占比在2008—2020年期间整体都呈现出下降趋势。税收收入占比的平均值从2010年的77.5%下降至2016年的70.8%，2017年起虽有小幅回升，但很快又跌落至2020年的71.2%；大税占比的平均值则在2008—2019年从73.6%降至61.4%，2020年进一步降至60.1%。从不同税种来看，小税种在经历了前期的大幅增长后，近年来变动逐渐减小，且随着立法的通过，小税种所获取的收入应该会渐趋稳定。在税收法治化的大背景下，稳定大税种所筹措的收入显得更加重要。近年来的减税降费举措主要集中于大税种，2020年受到疫情影响，增值税、企业所得税等大税种都有针对疫情的优惠措施。如何平衡好缓解疫情冲击的税收优惠以及后续的减税降费举措与地方财政收入所面临的压力，将是今后财政优化需要考量的一个重要方面。

一般公共预算收入、税收收入增长放缓的一大直接影响就是地方政府会诉诸其他收入以求缓解财政压力，而土地出让收入是地方财政获取收入的另一大主要来源。图5-5展示了土地财政依赖度的变动趋势，2015—2020年，地方土地财政依赖度呈现出不断上升的趋势。仅以2018—2020年的土地出让收入数据为例 ，2019年地方合计土地出让收入增长率达到11.5%，2020年地方合计土地出让收入增长率达到15.8%（均未剔除价格因素），均明显高于GDP和一般公共预算的增长速度。从土地财政依赖度的角度，2015—2020年，各省份平均土地财政依赖度从33.0%上升到74.1%，体现出地方政府对土地财政的依赖度在近年来明显提高。部分省份的决算报告指出这是由于2020年土地市场行情较好，土地出让业务增长较快导致。当然，另一部分原因是在税收收入增速下滑的情况下，地方政府倾向于寻求土地出让收入以稳定地方财政收入。