4.2　突出问题

4.2.1　财政收入结构有待改善，应对风险能力有待提高

尽管近十余年间，我国人均财政收入大幅增长，财政收入稳健指数也不断提升，但随着我国经济增速放缓，我国地方政府财政收入稳健指数的提升也逐渐放缓，加上新冠肺炎疫情的冲击，我国财政收入结构存在的问题逐渐暴露，具体表现在三方面：

第一，财政收入面对突发事件应对风险的能力尚有不足。新冠肺炎疫情不仅威胁着全国人民的生命财产安全，也给我国政府的财政收入带来了挑战，2020年人均财政收入急剧下降，地方政府面临巨大的财政收入压力，财政收入稳健程度明显下降。

第二，税收收入持续下降，财政收入进一步紧缩。随着我国近年来大范围、大力度施行减税降费举措，税收收入占财政收入的比重不断减小，尤其是大税收入占比下降幅度明显。如图4-7所示，各省份大税收入占税收收入的比重由2008年的73.6%下降到2020年的60.1%，下降了13.5个百分点。

第三，土地出让收入依赖程度进一步加大，财政收入风险伴生。如图4-8所示，从2015年开始，我国地方政府又出现了新一轮的土地财政依赖。土地出让收入稳定性差，过度依赖土地出让收入不利于财政收入的稳定。

4.2.2　刚性支出需求扩大，收支矛盾日益凸显

2008—2020年，我国政府财政支出结构不断优化，但地方政府财政支出结构依旧存在着一些问题。

第一，如图4-9所示，我国地方政府教育支出占财政支出的比重自2012年起逐年下降，在一定程度上反映出地方政府在承担民生性支出责任时面临财力不足的问题。近年来我国人口老龄化问题逐渐凸显且日益严重，医疗保障与养老金支出压力巨大，加上用于乡村振兴、脱贫攻坚、保障民生等促进社会公平、保障基本民生的刚性支出只增不减，我国地方政府收支矛盾进一步恶化。

第二，我国科技支出所占比重虽然不断提高，但与发达国家相比仍差距较大，有待进一步提高。

第三，为进一步促进全国均衡发展，提高社会公平，我国财政支出具有明显的地域倾向，但西部地区存在着过高的财政投资性支出与人均财政支出，过度投资与重复建设降低了财政资金的使用效率，也加大了债务风险累积。

4.2.3　政府负债率持续提高，西部地区债务风险较大

随着我国经济增长放缓以及减税降费等政策的持续推广，政府财政收入情况恶化，加上民生性刚性支出压力的不断加大，我国地方政府财政收支矛盾日益加深，除了通过出让国有土地使用权获取收入以外，债务融资也是地方政府弥补财政收支缺口的重要方式。如图4-10所示，2008—2020年，无论用广义口径还是狭义口径，我国地方的负债水平都在不断提高，债务率明显上升，债务可持续性下降。此外，西部地区的债务风险显著高于东中部地区，值得关注。

4.2.4　人口老龄化问题持续加重，社保刚性支出压力持续增加

近年来，我国人口老龄化问题日益凸显，也对社保可持续性带来了挑战。如图4-11所示，2008—2016年，我国养老保险抚养比持续攀升，到2020年一直维持在高位，每10位在职职工需供养约4位老人。老年人口比重的持续增大、劳动人口的相对下降不仅增大了社保支出的压力，也减小了社保收入的来源，加上2020年推行的社保减免系列政策，我国地方政府社保基金盈余率急剧下降，社保基金可持续性显著恶化。