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当前，经济转型升级与扩大开放直接融合，经济转型升级的双向影响显著增强。“十四五”时期，以高水平开放促进经济转型升级，释放巨大内需潜力，是我国社会矛盾变化的客观要求，是构建国内国际双循环新发展格局的迫切要求。
释放经济转型升级蕴藏着的巨大内需潜力，面临的突出挑战在于“有需求、缺供给”。尤其是在服务业领域，供给短缺不仅表现在总量上，而且表现在质量、标准、结构等方面。
（1）宏观层面的失衡。进入21世纪以来，我国消费结构升级态势明显，但是供给结构调整相对滞后。与国际相比，2018年，我国投资率为44.1%，分别比韩国（30.2%）、新加坡（26.6%）、日本（24.4%）、俄罗斯（22.7%）、德国（21.8%）、美国（21.0%）、巴西（15.4%）高13.9个百分点、17.5个百分点、19.7个百分点、21.4个百分点、22.3个百分点、23.1个百分点、28.7个百分点；而我国居民消费率为38.7%，则分别比美国（68.1%）、巴西（64.3%）、日本（55.6%）、德国（52.1%）、俄罗斯（49.4%）、韩国（48.6%）低29.4个百分点、25.6个百分点、16.9个百分点、13.4个百分点、10.7个百分点、9.9个百分点。
这就需要加快供给结构调整，以适应消费结构升级的态势，形成供求的动态平衡。
（2）微观层面的失衡。随着我国城乡居民服务型消费需求的快速增长，服务型消费供给短缺的问题不断凸显（见表2.12）。例如，进入人口老龄化社会，老年健康管理服务业、老年康复护理业、老年家政服务业等需求全面快速增长。目前，我国老年用品市场需求达1.6万亿元，但市场供给规模仅为4000亿元
，存在1.2万亿元的供需缺口。服务型消费供给不足导致消费外流。以教育为例，送子女出国读书越来越成为中高收入家庭的普遍现象。我国自费出国留学人数由2011年的31.48万人增长到2018年的59.63万人，年均增长9.6%，而且留学人员逐步呈现低龄化趋势。
如果按人均留学支出10万美元估算，需要支出近600亿美元。
表2.12 2018年我国与发达国家服务型消费比重对比
数据来源：最终消费支出占GDP的比重来源于世界银行统计数据库；服务型消费支出占消费总支出比重来源于课题组测算；健康产业占GDP的比重来源于《人民政协报》。
（1）不断提高供给水平。我国拥有全球门类最齐全的产业体系和配套网络，但不少领域仍处于价值链中低端，部分关键技术环节仍然受制于人。高质量的供给体系，就是要提高商品和服务的供给质量，更好满足日益提升、日益丰富的需求，跟上城乡居民消费升级步伐。
（2）不断改善供给结构。由资源密集型、劳动密集型产业为主向技术密集型、知识密集型产业为主转变。比如，生产性服务业占比的逐步提高，将对国民经济运行及产业结构升级带来深刻影响。推动制造业逐步从“微笑曲线”的底端向两端升级，增加我国在全球生产价值链中的重要性。从这个角度看，我国不是不要制造业，而是要以生产性服务业带动制造业转型升级。
（3）不断改进供给质量。在产品结构上，主要以由低技术含量、低附加值产品向高技术含量、高附加值产品转变。比如，在产品质量上，国产工业产品要加快摆脱“山寨货”的标签，成为具有自主国际知名品牌的“大国工匠”之作。
（4）不断增长供给效益。在经济效益上，由高成本、低效益向低成本、高效益的方向转变。创新成为我国发展的主要动力，并且在某些领域从模仿性、跟随型技术创新走向原发性技术创新。科技创新的不断突破，使得我国将加快改变要素投入型的增长，更多地转向效率型增长，经济效益将有明显改善。
（1）以深化供给侧结构性改革为主线。面对我国社会主要矛盾的历史性变化，要找准问题的关键点。我国主要不是需求不足，而是需求发生了变化，但是供给结构和质量却不适应。有效供给能力不足带来大量“需求外溢”，消费能力严重外流。要解决这些结构性问题，必须推进供给侧结构性改革。
走向高质量发展，关键在于构建高水平供求动态平衡的供给体系。这就需要深化供给侧结构性改革，破解“有需求、缺供给”的矛盾，满足人民对美好生活的需要，不断提升产品与服务的供给水平，持续释放巨大内需增长潜力。
（2）妥善处理好需求侧管理和需求侧改革的关系。2020年中央经济工作会议明确提出，“紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理”，是适应消费结构升级、释放消费潜力的重大改革部署。要加快形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。需求侧管理是宏观经济调控的手段，重点是通过财政货币政策调控需求，熨平经济周期，这是一个短期相机抉择的政策工具。需求侧改革则是全面深化改革的重要内容，重点是通过收入分配改革、公共服务体制建设等体制机制改革与完善，打破抑制消费潜力释放的政策与制度障碍。
（3）更加重视需求侧管理。一是有序取消一些行政性限制消费的规定。二是合理增加公共消费，提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率。三是以激发中小企业活力为重点加快形成扩大就业的体制机制。四是加快收入分配改革，力争未来15年国民收入实现倍增、中等收入群体实现倍增，收入分配差距明显缩小。五是加快农村土地制度改革，真正赋予农民长期而有保障的土地财产权，提升农民收入水平。
一方面，充分发挥消费结构升级对国内经济的拉动作用和对供给体系的牵引作用；另一方面，以供给侧结构性改革为主线解决供给侧与需求侧不匹配的问题，全面提升供给体系质量和有效性。
（1）适应消费升级趋势形成新的投资热点。消费是引领投资的最终力量，中高端消费会引导新的经济增长点，巨大的市场需求会吸引企业自发进入。消费升级也将引导企业进行技术创新、产业升级，从高度同质化的低端市场转向差异化明显的中高端市场，并且最终形成具有国际竞争力的一流产业和一流企业。同时，消费升级会推动传统产业改造转型，许多传统行业在中高端消费的引导下也可以焕发出新的生机。例如，在新思维、新业态、新模式的助推下，传统行业也能成为新的经济增长点。
（2）以消费升级引领投资结构方向。适应公共需求不断升级的趋势，需要加大公共投资力度。目前，在教育、卫生、文化、社会保障等社会领域的公共性投资不断加大，但尚不到位。未来几年的投资需要适应需求结构变化的趋势，加大以教育、医疗、保障性住房等为重点的公共性投资。如果单靠政府投资，不通过市场化改革启动社会和民间投资，很难实现中高速增长的目标。因此，面对欧美市场的萎缩，要有效地保增长，财政投资要优先考虑能够拉动社会投资的项目，发挥财政资金在拉动社会投资中的杠杆作用，尤其要避免出现财政投资对民间投资的挤出效应。
（3）明显提升投资效率。当前消费的个性化、定制化特征明显，传统大规模的投资方式面临挑战。这就需要适应消费需求升级的趋势，优化投资方式，促进投资与消费的动态平衡。在公益性领域中，注重政府投资的撬动作用，更加注重发挥市场作用，采取合同外包、政府采购、公共服务券、特许经营等方式鼓励社会力量参与，明显提升投资效率。
（1）优化投资结构。对中长期消费需求增长明显放缓的中低端制造业和服务业，加快产能转移和产能退出。对改善性住房需求明显上升的地区，加快低端房地产去库存进程，促进房地产行业优化升级。对消费需求面临趋势性停滞或滑落的部门，降低国企债务率，加速去杠杆。适应城乡居民在健康、医疗、教育、养老等服务业领域快速上升的需求，降低现代服务业的成本尤其是制度性交易成本，加快补齐服务消费供给不足的短板。
（2）拓展投资空间。从现实情况看，政府主导的投资模式越来越难以持续，容易造成产能过剩加剧、投资边际效益递减、金融风险增大等问题；而且政府主导的投资对社会投资产生一定的“挤出效应”，导致社会力量参与不足。为此，不能再继续把政府投资作为继续扩大投资的主渠道。政府投资主要应集中在保基本、社会效益回报率高的领域，把竞争性领域更多让给社会投资，发挥政府投资的“四两拨千斤”作用。一方面，调整政府投资的存量，重点是调整国有资本战略配置，以公益性为导向加大对社会领域的投入，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域的短板。另一方面，重点释放社会资本活力，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。
（3）推进投资主体多元化。近年来，老百姓抱怨较多的主要是教育、医疗、电信等服务行业的垄断和由此形成的高价格、低品质服务。在服务业领域尤其要打破行政垄断，引入政府采购、PPP模式，通过竞争提高质量、降低价格，形成有效供给。
高水平开放有助于进一步释放国内国际两个市场、两种资源的增长动力，通过扩大生产要素配置规模和效益来拉动经济增长。以旅游为例，2019年全年国内游客60.1亿人次，比上年增长8.4%；其中国内旅游收入57251亿元，增长11.7%，人均旅游花费976.14元。
如果“十四五”期间全国城乡居民人均旅游消费支出提高到1100元左右，城乡居民旅游人次达到60亿人次，居民的国内旅游消费规模将达到6.6万亿元，带来1.5万亿元的市场增量。这一市场潜力的释放，取决于国内供给结构的调整与供给质量的优化。这就需要通过进一步扩大高水平开放，建设国际一流营商环境，实行全国统一的市场准入负面清单制度，促进资源要素自由流动和高效配置，加大国内国际市场生产、流通、分配、消费各环节的改革力度，加快破除体制机制障碍，形成强大的国内市场。
适应我国消费结构升级与产业结构变化，加快形成服务业主导的产业结构。以服务业为主导，不是说不要制造业，而是要加快形成与消费结构升级和制造业升级相适应的生活性、生产性服务的有效供给。
没有消费需求释放，产业结构调整将成为无源之水。只有围绕消费升级的方向进行投资、创新和生产，才能最大限度地提高投资和创新的有效性，提升产业竞争力，进而实现经济提质增效。未来，需要加大消费对产业升级的引领作用，以消费升级带动产业升级，引导相关领域的科技创新，引领基础设施建设和公共服务等领域的新投资，促进产业结构升级和创新消费供给，进而加快形成经济发展的新动力。
目前，我国工业领域尤其是制造业领域95%已经实现开放，而服务业领域仍面临着市场垄断与行政垄断，由此导致服务供给总量不足、质量不高、效率不优的矛盾问题比较突出，某些方面社会反映强烈。从我国经济生活的现实需求来看，要将服务业市场开放作为完善社会主义市场经济体制和深化供给侧结构性改革的重大任务，尽快出台新的服务业市场开放行动计划，实质性打破服务业市场开放的政策体制壁垒。
（1）以扩大服务业市场开放提升服务业占比。如果“十四五”时期我国能在服务业市场开放上取得重大突破，就能为走向服务业大国创造良好的制度环境，就有条件实现服务业占比提高到60%的目标。
（2）以扩大服务业市场开放实现服务业规模再倍增。2008—2013年，我国服务业增加值规模从13.9万亿元增长到27.8万亿元，实现了规模的倍增；2013—2020年，我国服务业增加值进一步上升至55万亿元，再次实现倍增。如果未来几年服务业市场开放有重大突破，就能扩大服务业的市场空间，服务业规模有望在2020年的基础上扩大到2030年的100万亿—110万亿元，实现新的倍增。
（3）以扩大服务业市场开放优化服务业结构，促进生产性服务业发展。加快生产性服务业领域的开放，包括研发、金融、商务等，推动生产性服务业的快速发展。争取到2025年生产性服务业占GDP的比重达到50%左右，由此推进我国制造业的转型升级。