矛盾的转向

工业赋予了城市发展的底气，人口的激增则为城市带来了持久的动力。新型城镇化和城乡融合发展取得新成效的同时，城市正面临着社会治理制度滞后的挑战。旧机制与新需求之间产生的矛盾，如“新马拉旧车”，“新马”代表了城市发展的新要求、新理念，旧车是传统思想、体制机制和产业结构的束缚。“新马拉旧车”，虽能勉强行驶，但效率受限。例如，起步于20世纪60年代的淄博主城区的空间布局，已经落伍于国内一些“零基础”、新规划的城区，甚至成为城市活力衰退的主要原因之一。淄博人口老龄化加剧，2021年60岁以上老年人口占比为23.24%，65岁以上老年人口占比为16.5%，两项数据均高于同年全国平均水平，城市养老服务工作面临挑战。在日趋多元化的社会矛盾面前，改革是唯一出路。要通过迁建、改造、置换等手段增加城市空间适应性，通过对地方法规、政策、规划的改革提升制度适应性，通过推动“烧烤‘出圈’”等一系列活动为城市添加文化活力。

其实，2023年的第一波“人间烟火”并不是淄博点燃的，而是从全国各城市社区烧起来的。元旦前后，不少城市居民用燃放烟花的方式表达对疫情过后美好生活的向往。不知烟花是谁带头卖的，也不知道是谁带头点的，反正一传十、十传百，一夜之间，亿万家庭加入了燃放烟花的队伍。情急之下，各地紧急发布禁燃令，动之以情，晓之以理，多个政府部门和街道办联动，一边禁燃，一边适当控制烟花流通。或许考虑到法不责众，或者因为人手有限，街道、社区层面并没有强制实施禁燃令，连续半个月，大人小孩都陶醉在火树银花的欢乐之中。这半个月里，12345市民服务热线受理的投诉数量明显增加：部分市民认为燃放烟花影响了自己的正常作息，增加了火灾隐患，更无法忍受半夜突然听到一通响彻云霄的“空中双响”。面对市民不同的利益诉求，城市管理者陷入两难境地，只能陪着市民耗时间——时间久了，燃放者与反对者双方都没情绪了，问题最终不了了之。很多情形下，不了了之也许是最好的结果。

有人的地方就有矛盾。在人口高度聚集的城市里，产生矛盾是市民的家常便饭，而解决矛盾是城市管理者的基础功课。城市社会矛盾产生的深层次原因，包括人口迁徙与融合过程中的价值冲突，公共秩序和法治的要求与传统社会观念之间的冲突，过度的资源消耗和自然环境有限承受力之间的冲突，居民生活需求与城市建设滞后之间的冲突，等等。“冰冻三尺，非一日之寒”，长期积压的问题很难在短期内化解。城市社会矛盾既有结构性的，也有偶发性的。淄博在爆火期间亟待解决的矛盾之一，就是城市网红效应给居民生活带来的困扰。

一个井然有序的工业城市，突然间涌入数十万游客，居民的生活秩序定然会被扰乱。八大局便民市场位于淄博市张店区，因20世纪八九十年代财政局、教育局、卫生局、农业局等淄博市政府八个局委在此办公而得名。八大局便民市场附近人口聚集，是主要生活区之一。尽管辖区街道办采取了一些措施避免噪声、交通拥堵等扰民问题，反对之声仍然不少，时刻考验着辖区街道、区政府以及整个淄博市的管理者们化解冲突、解决矛盾的智慧。

从城市治理角度看，矛盾不是由人的道德问题、情绪问题引发的，而是在制度安排之下，由各社会角色之间的结构性冲突决定的。例如，乘坐飞机的人经常会见到这样的景象：前面的乘客放行李时堵住了过道，后面的乘客无法通行，空乘人员便不断喊话催促，有时大家还会因此发生口角。南航曾在部分航班上试行“分舱登机服务”，让乘客按照座位前后顺序，由后向前依次登机，这样就避免了飞机过道上“塞车”的情况，提高了登机效率。后来，又有航空公司优化了方案，即在由后向前依次登机的基础上，让座位靠窗的乘客先登机，之后是座位在中间的乘客，最后是座位靠近过道的乘客。机场的相关工作人员表示，这种登机方式可以使登机速度加快10%。这个创新的方法实际上是在调和机舱内各角色之间的矛盾。其一，机舱是固定的，登机规则、座位排序都受制于它的空间格局；其二，空乘人员需要敦促所有人在规定时间内登机落座；其三，机舱存放行李的空间少，许多乘客都在抢先存放行李；其四，被堵在过道的乘客很着急，想尽快落座。可以看出，人们在特定的场景中扮演着不同的角色，受条件制约，角色与角色之间形成了既定的矛盾关系，从而可能产生冲突。小冲突靠公德约束能化解，尖锐且普遍的矛盾则需要靠管理角色来调和，需要通过制定不同的规则、要求和服务策略来解决。

如果城市管理者设计的制度、提供的服务、开展的监督是科学有效的，各角色之间发生矛盾的概率就会减小，人们的体验感就会比较好。

当然，众口难调，再科学的制度也无法同时满足所有人的利益诉求。所以，在制度框架下寻求灵活的调解方法，是有必要的。街道、社区一级的治理者实践创造出各种变通之法，选择性地解决了一部分人的矛盾。这些做法俗称“开口子”，即在法律、政策允许的范围外给矛盾双方特殊的优待，使其放弃诉诸法律。“开口子”体现了“搞定就是稳定，摆平就是水平”的治理哲学。然而，一旦“开了口子”，可能就会有更多的人等着“开口子”。无原则地“开口子”有失公平，会导致公众产生“老实人吃亏”的感受。

那究竟应该怎么办呢？笔者会在后续章节讲述基于法律制度的民间调解机制。城市是人口高度聚集的生活空间，也是社会高度分工、角色高度分化、价值和利益冲突持续发酵的陌生人世界。矛盾和冲突是城市永恒的主题。城市越开放，规模越庞大，其矛盾和冲突的形式就越复杂。值得注意的是，过去城乡之间的对抗性矛盾，已演化为城乡在空间、经济、文化等方面的融合性矛盾。这就像将沙场上对垒的两军整合编制成为一支军队，看上去弟兄们合而为一，队伍好带了，但其实麻烦事更多了。融合中最典型的矛盾是排异，这是因为人与人、群体与群体之间的价值观相异，习惯相异，利益诉求也相异。那么，城市管理者应该怎么做呢？治理的目的并不是排除异己，而是建立共识、求同存异。