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（1）边境安全是我国长期以来高度重视的热点问题
当前，在各国对外开放程度不断加深的形势下，现代各国处于全球关系格局中，“全球化”和“逆全球化”浪潮和冲突不断涌动 ［1］ ，各国之间的博弈日益激烈，在大航海时代、大航空时代、大航天时代，边境地区具有立体性、扩展性、跨越性的特点，边境安全成为世界各国高度重视的敏感议题。在我国由地区性大国向世界性大国迈进的过程中，边境地区作为对外开放和“一带一路”倡议推进的重点场域，是国内安全风险和国际安全风险的重叠地带。由于我国海陆邻国较多，国境线绵长，周边地缘环境复杂多变，随着人口、物质、信息等在全球范围内的加速流动，边境社会矛盾异常复杂，边境传统安全与非传统安全的内涵日益丰富 ［2］ ，边境安全问题与发展问题彼此交织，因此，我国始终把边境安全作为国家发展的一件大事。边境安全是国家安全的保障，边境安全问题关系到国家的领土完整和主权的统一。
在党的十九大报告中，习近平总书记提出了“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”的总体要求，进一步强调了我国边境安全对国家安全的重要性，以及国家治理边疆的决心，把“加快边疆发展”问题凸显出来，为边疆研究提供了契机。在国家政策的引导和支持下，关于边境安全和边疆治理的议题再次成为学术界的研究热点和重要议题，学者们从不同的学科角度进一步审视了中国边疆治理的内涵，深入探讨边疆治理的具体问题。2019 年 3 月，学者们在云南大学召开了以“边疆治理与边疆发展、边境安全”为主题的第四届“民族政治与边疆治理”高端论坛 ［3］ ；2019 年 10 月，以“中国西部边疆安全与发展”为主题的会议在西藏大学召开，该会议提出了边境地区深入实施“调整结构、转型创新”的经济社会发展战略；2019 年 11 月，以“中国边疆治理与国家安全”为主题的学术研讨会在云南省临沧市沧源佤族自治县举行。作为非传统安全的重要组成要素，边境国土安全问题也逐渐引起学者们的高度重视。2017 年年末和 2018 年年末，我国土地利用研究领域的学者们在广西南宁分别召开了以“改善国土安全，促进边境发展”为主题和以“探索土地利用创新，助力边境地区发展”为主题的学术会议，重点对边境土地利用现状、边境土地利用变化和边境土地利用存在的问题等进行研究。
（2）中国中越边境地区非传统安全领域的研究和防护措施不足
边境安全关乎国家各民族的生存安全、发展安全以及生命财产安全，不仅涉及军事、政治、外交等传统安全领域，还涉及生态、资源、土地、人口、粮食、卫生、教育、信息等非传统安全领域，世界各国在传统安全领域早已做好了充分的防护工作，而非传统安全领域由于其构成元素复杂多样，各国对其防护策略仍然处于不断探索之中。长期以来，西北、东北以及东部沿海边境地区一直是我国各级政府部门和学术界关注的热点区域，中越边境地区虽然一直得到政府部门“兴边富民”“脱贫攻坚”等各项政策的大力支持，但并未引起学术界的广泛关注，其作为中国边境疆域研究相对的“冷场域”进入了学界的视野 ［4］ 。当前关于中越边境地区非传统安全领域的研究主要集中在跨界民族的历史渊源、非法入境、跨境劳务、跨国婚姻等方面 ［4］ 。土地作为边境经济社会发展的重要载体，国土安全理应成为非传统安全的防护领域，然而，目前我国尚未出台边境土地政策，只针对全国 8 个国家级重点开发开放实验区给予了部分政策倾斜，政策福利覆盖面小，并且容易引起边境内部冲突和边境经济社会发展不平衡。广西及云南各级政府也未制定相应的边境土地利用与管理文件。边境土地利用结构、边境土地利用方式、边境土地利用效率等因素都将影响边境国土安全。当前，我国的边境大会战、兴边富民行动等均有效促进了边境经济社会的发展，但越南对边境地区的建设力度、经济发展的优惠政策等优于中国的边境政策，通过大力改善边境地区的生产和生活环境，强化和激发越南边民的爱国热情和守土戍边的决心。越南相对优越的边境政策逐渐对中国“安边、固边、治边、富边”行动带来巨大挑战，目前我国“兴边富民”行动所蕴含的政策资源不够，不足以有效地推动边境发展。我国应在“兴边富民”“脱贫攻坚”政策基础上，充分理解边境的特殊需求，着眼于地域特征，尽快出台能够上升为政府行动的、可操作性强的支持边境经济社会发展的差异化政策。
（3）边境经济社会环境变革推动土地利用功能多样化发展
“一带一路”是我国提出的建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的合作倡议，依靠中国与相关国家的双边关系，以“和平发展”为主题，积极与沿线国家共同构建政治互信、经济互通、文化包容、成果共享的利益共同体、责任共同体和命运共同体 ［5］ 。当今世界各国发展形势复杂多变，共建“一带一路”顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、信息现代化的发展潮流，秉承互利共赢的开放合作精神，推进“一带一路”沿线各国实现政治经济协调发展，开展更大范围、更高水平、更深层次的对外合作，共同构建开放、包容、均衡、共享的经济社会发展格局 ［5］ 。“一带一路”的建设使我国与各国之间的政治经济往来日渐频繁，随着经济全球化的不断深入，边境地区由于其特殊的地缘位置，其区位优势和国际枢纽的作用日益凸显 ［6］ ，在国家和地方各项政策和制度的推动下，近年来广大边境地区经济社会以较快的速度转型发展，而边境经济社会发展与土地利用存在着密切的关系。
中越边境是中国通往东盟国家的重要门户，承载着建设 21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的中国与东盟海陆通道的使命，近年来，边境旅游、边境贸易等迅速崛起，中越边境地区已逐渐成为区域经济发展的活跃地带，土地利用方式及类型变化显著，土地利用功能由传统功能向复杂多样化功能转变。而土地利用功能的变化不仅是土地利用本身的问题，更是区域经济社会发展综合效益在土地上的体现。在特殊的地理区位和边境经济社会转型发展等多种因素的共同作用下，边境土地利用不仅承载着传统的生产、生活和生态功能，而且随着边境旅游的兴起，边境地区的景观游憩功能日益增强；同时，边境地区日益成为各国国家安全与各类事务发展重点关注的区域，边境土地利用承载的国家安全的特殊功能日益凸显。
（4）土地利用多功能研究已经成为国际可持续发展研究的前沿领域
土地利用变化研究经历了从土地利用／覆被变化（land－use and land－cover change，LUCC）到全球土地计划（global land project，GLP），再到土地利用变化科学（land change science，LCS）的演变过程，土地利用变化研究早已成为全球环境变化及其可持续发展的重要内容 ［7，8］ 。2005 年全球土地计划的成立，使多功能性概念与土地利用紧密结合起来，全球土地计划将多功能性作为辨析土地利用的经济、社会和环境功能的新方法，对理解土地利用多用途之间相互作用关系、时空演变以及土地可持续发展具有重要意义 ［9］ 。此后，土地利用多功能成为衡量区域经济、社会和生态协调可持续发展的重要研究视角 ［10，11］ 。土地利用的功能由土地利用各子系统组成 ［12］ ，人类在利用土地的过程中不断协调各子系统，以最大限度地获取土地利用的经济、社会和生态等各方面效益和价值 ［13－15］ 。土地利用功能诠释了土地利用各子系统为人类提供福祉和服务的能力 ［10］ ，对理解土地利用的多种用途相互作用的复杂关系、时间序列和空间格局演变及土地可持续发展具有重要意义 ［16］ 。近年来，土地利用多功能性研究得到国内外广大学者的认可，并成为国际可持续性研究的重要前沿领域。边境地区复杂的经济社会因素使土地利用多功能逐渐区别于广大内陆地区，边境土地利用多功能问题将会逐渐成为政府和学术界关注的新焦点，并将成为土地利用变化科学领域研究的热点和趋势。
2018 年 9 月，学者们在北京召开的“土地香山科学会议”中达成共识：土地科学（landology）是人类研究土地要素结构功能、空间关系、演变机理，揭示土地系统变化规律，研究土地资源管控与运营，探索土地系统健康发展模式的综合性交叉学科 ［9］ 。探讨土地利用结构的系统与功能是土地科学研究的重要内容，土地利用系统提供的产品和服务是土地利用功能的具体体现，土地功能是土地的固有属性，是经济、社会和生态等多系统交叉综合作用的结果，直接或间接影响着人类的生存与发展 ［11］ 。随后，政府部门对土地利用多功能的管控也提出了新的要求，2018 年 10 月自然资源部颁布的《自然资源科技创新发展规划纲要》（以下简称《纲要》），多处提到了土地利用功能的问题，其中在“主要任务”章节中提出“创新国土空间多功能精细化识别技术和面向不同地域功能的国土开发适宜性评价方法”“探索土地利用功能修复的关键技术和成套装备”，在“重大科技工程”章节中进一步强调“揭示不同自然综合体的功能特性是形成国土管控机制的重要基础”“要进一步研究生态系统服务多功能的权衡问题，提升生态功能服务的水平”，将“研究山水林田湖草等生命共同体要素配置和功能重构技术”列为近期优先支持的科技发展方向，厘清生命共同体“要素—结构—功能—效应”的协同机制，将“土地功能协同增强技术”列为土地资源安全与管控技术体系的重要内容 ［17］ 。《纲要》既阐述了国家发展的需求，也明确了土地利用功能领域今后重点研究的方向和内容，以及需要突破的科学技术。
随着人口快速增长和人类需求的不断提高，土地资源稀缺和生态环境退化等资源环境问题日益突出，人地关系趋于紧张，影响了区域可持续发展，土地利用多功能评价及其优化调控策略研究为提高土地利用效益、缓解人地关系和促进区域可持续发展提供了新的思路和途径 ［18］ 。但是受人类认知水平及人类活动的影响，土地利用各功能之间同时存在着协调发展和相互抑制的作用，科学识别不同区域土地利用功能包含的内容并厘清土地利用各功能之间相互关系、时空演变规律和影响机制是实现区域土地可持续利用的重要基础 ［19］ 。当今，土地利用／覆被变化仍是土地科学领域的研究热点，区域土地利用多功能的时空演变过程、区域效应、驱动机制及分区优化调控等将成为未来土地利用多功能研究的主要内容，厘清“格局—过程—功能（结果）”的级联关系，有助于深入认知人与自然的相互作用关系，有利于进一步探索土地资源的新兴理论和管控措施 ［20，21］ 。
（5）我国边境地区经济社会发展的政策支持体系不完善，边境地区土地利用效率不高
特殊的地缘区位和边境经济社会的转型发展使边境地区土地利用功能朝多样化方向发展，土地利用的农业生产、社会保障等传统功能在土地利用综合功能中所占的比重逐渐缩小，景观游憩、国家安全等新兴功能和特殊功能日益凸显，而目前边境地区执行的是全国和省（自治区、直辖市）一级的政策和标准，现行政策和标准与边境经济社会发展和边境土地利用的特殊性不完全匹配。中央和地方政府尚未出台边境土地利用管理、边境户籍制度改革、边境生态补偿、边境产业发展等特殊支持政策（全国 8 个重点开发开放试验区除外），现行各类政策和标准对边境开发开放和鼓励边民守土戍边支持力度不够，影响了我国国土安全和边境优势的发挥；中国中越边境地区的东兴市、凭祥市和百色市相继被列为国家级重点开发开放试验区，虽然相关政策支持意见已出台，但作者跟随课题组到中国中越边境地区的东兴市、凭祥市、靖西市、那坡县和百色市调研时发现，部分政策过于广泛而空洞，政策导向模棱两可，难以落地。目前针对我国设立的 8 个重点开发开放试验区，都是在省级（自治区、直辖市）层面给予政策倾斜和适当减少各项审批环节，没能大胆地突破现有政策体制，国家层面没有出台正式的支持重点开发开放试验区乃至所有边境地区建设的若干政策文件；而已有差异化政策只针对重点开发开放试验区，不利于边境社会稳定，难以实现边境地区共同发展繁荣。
差异化的土地政策有利于提高土地资源的空间配置效率，增强区域发展活力，促进区域协调可持续发展 ［22］ 。越南为了激励边民在边境沿线集聚、守土戍边，全方位支持和鼓励边民在边境沿线进行开发建设，边民在边境沿线建设房屋等构筑物的选址上享有很大的自由度，除政府管控的少数特定区域外，边民可任意选址且无须办理行政审批手续，此外，边民在边境沿线建房可享受政府补贴，有的地方政府甚至为边民免费建房 ［23］ 。而中国中越边境地区目前执行的仍是国家和省（自治区、直辖市）统一的土地政策和人口落户政策，边民或企业在边境沿线修建建筑物必须严格按照国家和省（自治区、直辖市）的统一标准，长期以来，自上而下的建设规划指标分解，使大部分指标倾向重点县（市），下达给边境地区的指标较少，边境地区规划建设用地规模已不能适应边境发展的新形势；根据调研得知，目前我国边境人口落户条件仍按照全国的统一标准，只能通过婚嫁和购房等方式落户边境，而边境地区大多处于偏远山区，房地产行业发展滞后，人民难以通过购房的方式进行落户，边境户口问题一般只能通过婚姻途径来解决，不利于边境人口的聚集。而越南在边境沿线上实行的优惠政策与我国形成鲜明对比，越南边境的各类优惠政策给我国边境地区带来巨大压力。
基于于立雪等对东北边境口岸土地资源利用的研究结果 ［24］ ，结合本书写作过程的调研，笔者发现，边境公民国土安全意识不强和边境土地保护措施不足的现象普遍存在，因大多数边境地区生存条件差、经济落后 ［25］ ，大量青壮年外出就业，长期在边境农村地区进行生产和生活活动的多数为老人、妇女和儿童（被称为驻守边境农村的“九九”“三八”和“六一”部队），边境地区不仅失去了大量主要劳动力，还失去了守土戍边的重要力量；据许坚对中国中越边境地区人口调查结果可知，中国中越边境地区常住人口比户籍人口少 1 ／5以上 ［23］ ，部分远离边民互市点、口岸的边境村庄，人口外流现象最为严重，由此造成的耕地撂荒和村庄空心化日益严重。根据遥感监测和论文数据采集过程中的抽样调查结果，2018 年中国中越边境地区撂荒耕地面积约为 883.49 公顷（1 公顷＝ 10 000 平方米，下同），一方面，耕地撂荒反映了边境土地流转制度的缺失；另一方面，边境耕地撂荒既不利于保护边境国土完整，也可能为不法分子进行边境间谍、走私等非法活动提供场所，威胁边境社会安全。
（1）理论意义
土地利用多功能动态评价及空间格局演变规律研究，是实现边境土地空间优化实践的理论基础 ［26］ 。中国中越边境地区位置偏远，自然条件恶劣，经济社会发展长期处于落后水平，近年来随着兴边富民、脱贫攻坚、“一带一路”倡议等的实施，中国中越边境地区经济社会发展迎来了新的机遇，为避免走高耗能、高污染的发展之路，充分利用边境地区特殊的区位优势和优良的自然景观条件，协调经济社会发展、土地利用和生态环境保护之间的关系，是实现边境地区可持续发展的关键。本书从地球系统科学、区域经济学、管理学、生态学、可持续发展理论和国家安全论等相关学科和理论识别边境土地利用多功能研究应包含的内容 ［27］ ，并构建评价指标体系，综合评估不同评价时点中国中越边境地区土地利用各功能的状态，并诊断影响边境土地利用功能效益的主要障碍因子，分析土地利用各功能的时空演变特征，揭示不同功能之间的相互作用关系，探讨边境土地利用功能优化对策，为指导边境地区兴边富民、脱贫攻坚和参与“一带一路”各项建设提供理论和方法支撑，这有助于丰富边境土地利用的研究成果和拓宽土地利用多功能的研究范畴。
（2）现实意义
不同土地利用方式可直接或间接地影响区域国土空间发展，从而影响土地利用系统为人类提供产品和服务的能力。虽然已有较多学者研究土地利用多功能性，但这些研究对土地利用多功能的识别和分类没有形成统一的标准，在评估土地利用效益时，多停留在投入与产出的相对效率研究上，对土地利用非期望产出效率的研究较少，容易忽略土地利用多功能的地域差异特征，研究结果的实践性不强。在生态文明建设的新背景下，土地利用的主要目标是不断提高土地利用的经济、社会和生态等综合效益，使有限的土地资源能够满足人类日益增长的物质需求和精神需求。本书在评价土地利用多功能效益的基础上，诊断影响土地利用功能效益的主要障碍因子，对症下药，为地方政府解决土地利用存在的问题提供思路借鉴；同时划分不同土地利用主导功能类型区，对边境地区优化国土空间管制规则、形成边境国土空间优化格局具有重要的指导意义；针对各功能区提出具体的管控措施，进而构建边境地区土地利用多功能优化的政策体系，对相关部门制定差异化的边境政策、维护国家安全和繁荣边境经济社会具有重要的借鉴意义。