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土地利用多功能概念由农业利用和生态系统提供产品和服务的多功能性演变而来。欧盟第六框架项目“可持续性影响评估：欧洲多功能土地利用的经济、社会、环境效应”（Sustainability Impact Assessment：Tools for Environmental Social and Effects of Multifunctional Land Use inEurope Regions）最早将土地利用多功能的概念定义为：不同土地利用方式为人类提供的私人或公共的产品和服务 ［32，83］ 。该定义涉及经济、社会和环境三个层面的问题，得到学术界的广泛认可。此后，不同学者在此基础上对土地利用多功能定义进行扩展和诠释。如王枫扩展了土地利用功能的构成，根据广州市发展特征，他将土地利用的文化功能单独列出，构成经济、社会、环境和文化四大功能 ［84］ 。也有学者认为土地是一个复杂的生态系统，土地利用多功能分类应以自然资源为基础，将土地利用多功能划分为调节功能、生产功能、生境功能和信息功能 ［16］ 。一个区域土地利用的经济、社会和生态等功能的状态，通常用土地利用多功能来表示 ［32，46］ 。土地利用多功能是不同土地利用方式相互作用形成的多种功能，体现着土地利用功能满足人类对多种产品和服务的需求。由此，本书认为土地利用多功能应包括两种内涵（见图 2.1）：一是土地本身具有的自然属性功能，如土地的承载功能、生态服务功能、景观功能等；二是人类直接或间接利用土地而衍生的功能，如生产／经济功能、社会／生活功能、国家安全功能等。根据以上两种内涵可知，人类活动渗透在地球各个角落，真正意义上的“未利用地”其实并不存在，如未利用地中的荒草地和盐碱地，可为人类提供生态服务价值，起到生态调节的作用，属于土地利用的间接范畴。
图 2.1 土地利用多功能形成过程
土地利用多功能的研究重点是刻画土地为人类提供产品和服务的能力，这就决定了土地利用多功能由两个主体相互作用而形成，一是作为载体的土地，二是拥有需求的人类。如果没有人类对土地的作用，土地的功能主要包括为各种生物的生存发展提供栖息地的载体功能、生物系统之间的能量循环功能以及自然景观功能；人类出现后，为了满足生活物资等需求，开始作用于土地，按人类的需求对土地进行开发利用和改造，便出现了土地利用的经济、社会、安全等功能，由此逐步形成土地利用的多功能性。由此可知，土地利用多功能由两个主体共同构成，任何一个主体都不能缺失，在人类利用土地多功能得到发展的过程中，为了保持土地利用的可持续性，需要对土地利用多功能进行评价，进而对土地利用进行有效管理和调控（见图 2.2）。不同时期人类社会的生产力水平和生产关系不同，两者对土地利用的影响使土地为人类提供的产品和服务在不同时期也不同 ［85－86］ 。综合以上分析，土地多功能应具有以下四个特征：①客观性，土地的自然属性功能客观存在，不受人类活动的影响；②主观性，土地利用的衍生功能随着人的行为意识发生变化，受人类活动的影响，是人类利用土地和改造土地产生的二次功能；③复合型，土地利用同时存在着自然属性功能和衍生功能；④动态性，不同时期、不同地域土地的利用功能存在差异性，完全统一的土地利用功能分类体系不符合人类的需求特征。
土地多功能、土地多功能利用和土地利用多功能三个概念之间既有联系又有区别（见图 2.3）。已有研究中，部分学者未能区别对待，就其内涵来说，三者不能混为一谈。严格来说，土地功能是土地的自然属性，研究初期，大多学者将土地的生态服务功能视为土地功能 ［87］ ，因此，在很长一段时间内土地功能被称为生态系统服务、生态系统功能或某种土地专项功能 ［11］ 。综上所述，土地多功能的概念源于土地本身拥有的价值，是指“土地本身具有的能提供商品和服务的特性” ［10，83］ 。而土地多功能利用则以土地多功能属性为基础，强调的是土地本身拥有的多种功能的利用过程，通过多功能利用土地来满足人类的多种需求 ［88］ 。土地利用多功能是土地多功能利用的结果，是多种土地功能被人类开发利用后的表现形式。土地多功能性是对土地自身功能状态的一种表述，这种表述忽略了人类活动对土地的影响这一过程；土地多功能利用则是以人为中心的活动过程，强调人类对土地的利用过程。综上所述，笔者认为，土地利用多功能是土地多功能的自然属性被利用后转为人类社会福祉的增益，其根本目的是实现土地的可持续利用，体现了人类利用自然、保护自然、优化自然的过程。
图 2.2 土地利用多功能形成的理论关系
图 2.3 土地多功能、土地多功能利用和土地利用多功能的联系与区别
结构与功能是系统论的一对重要研究范畴 ［89－90］ ，一个完整的系统应包含两层关系：一是系统与其构成要素的关系，二是系统与其周边环境（事物）的关系。表征前一种关系的研究范畴属于结构，表征后一种关系的研究范畴属于功能。结构的稳定性决定系统的稳定性，而功能是系统与外部环境的相互作用关系的结果，结构和功能的协调统一才能形成稳定的系统 ［90］ 。
基于系统论的结构来说，土地是自然要素的综合体；基于功能的角度来说，土地是多功能集成的综合体。完整的土地利用结构系统和完整的土地功能系统才能形成完整的土地利用多功能系统 ［91］ 。由此，本书认为，土地利用多功能系统是土地利用系统各组成要素相互作用的结果，其综合功能的价值高低由各组成要素共同决定，而不是各功能效益的简单叠加，它是各功能之间相互镶嵌、相互渗透形成的高于系统各构成要素效益的复合系统，任何一个子功能发生变化都会引起其他功能的变化，并直接或间接地影响整个系统的功能。一个健康的土地利用多功能系统不仅具有完整的结构性，还必须能实现各功能之间的连续性。
就边境地区而言，笔者认为土地利用多功能系统不仅应具备土地利用的传统功能（农业生产功能、社会保障功能和生态服务功能），还应具备边境地区的新兴功能（景观游憩功能以及地缘区位带来的国家安全特殊功能）。各功能之间形成有机的、不可分割的统一整体，土地利用多功能之间相互关联，在一定条件下可以相互促进，反之亦可相互抑制。人类的生产和生活以生态系统为基础，又反过来作用于生态系统，或破坏生态系统或改善生态系统。而生产是人类生活得以维持的基础，当人类生活达到较高水平时，将对生产寄予更高的要求，不断推进生产技术的变革。景观游憩功能则来自优越的自然生态系统以及人类对自然的改造能力，优越的景观资源又能改善当地人民的生活，并促进区域生态环境的保护和生产技术的更新。国家安全则是其他一切功能价值得以体现的重要前提；同时，国家安全也是土地利用各种功能综合作用的结果。
土地是经济社会发展的物质基础，也是一切社会关系的载体；土地是否安全，直接关系到人类及一切动植物的生存与发展问题。土地并不是独立存在的自然综合体，它与人类一切活动密切相关，表现为人类利用土地而形成的复杂人地关系。因此，土地安全既包括土地资源本身的安全，也包括与土地资源有着密切关系的经济、社会活动安全以及土地利用制度安全等 ［92］ 。土地资源本身的安全一般表现为土地的生态安全，即土地数量是否充足、土地质量高低、土地结构是否合理等。土地经济安全表现为土地的自然供给与人类对土地的需求的矛盾、土地空间布局的合理性、土地利用的时间配置等问题。土地的社会安全表现为人类在利用土地过程中出现的强权政治、霸权主义、弱势群体权利受到侵害、利益分配不公平、土地征收矛盾、地块权属及其范围矛盾等问题。土地制度安全表现为耕地保护、基本农田和生态保护区、建设用地边界等方面的管理和控制。除土地资源本身安全不受人类影响外，土地的经济、社会、制度等安全处处有人类活动的轨迹，土地安全与人类利用土地的行为密切相关。因此，研究土地安全问题时，应跳出土地的范畴看待土地利用问题，将土地和人类活动视为完整的统一系统，从系统的角度多方面综合研究土地安全问题。
“9·11”事件后，美国政府将国家安全问题提升到更高的战略地位，国土安全开始成为频繁使用的一个词。随后国土安全问题引起世界各国的广泛关注和重视。2014 年在中央国家安全委员会会议上，习近平总书记明确提出了国土安全的要求，强调既要重视国民安全，也要重视国土安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系 ［93］ 。会议将国土安全提高到与国民安全同等重要的地位，并将国土安全列在国家安全体系的第二位，国土安全对于国家总体安全的重要性不言而喻。从法律政策上看，国土安全应包括三个方面的内容：一是国家的领土主权和空间管辖权不受侵犯或不被侵略，二是边境地区的安全稳定，三是国民生命财产不受威胁 ［94］ 。新时代的国土安全是一个集史前要素、当前要素、未来要素于一身的综合体 ［95］ ，国土安全不仅与传统安全和非传统安全密切相关，而且正在向海洋、太空、网络等安全领域扩展，因此边境国土安全问题不能局限于土地利用问题，应从基础设施、土地、人口、生态等多方面进行评价。