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公共选择理论是由第二次世界大战以后经济学领域尤其是由福利经济学领域中的一些争论和需要而产生和发展起来的。这些争论主要包括两个方面：一是社会福利函数的性质，二是市场失灵与政府干预的论述。
1938年，伯格森（A.Bergson）发表《福利经济学某些方面的重新系统论述》一文，提出用一个多元函数来表示社会福利函数。把社会福利函数表述为社会所有个人的效用水平函数。伯格森认为：“福利函数（w）的数值被理解为依赖于所有那些被认为是影响福利的变量：每个家庭所消费的每一种商品的数量，每个家庭所完成每一种服务的数量，每一种资本投资的数量等等”。
伯格森进一步认为，社会福利最大化，不仅要满足帕累托效率的三个边际条件，还要取决于收入分配状况。收入分配不同，各个人所消费的各种物品的数量就不同，各个人所提供的劳务和资本就不同。由于收入分配问题是一个规范问题，各个人的偏好次序不同对收入分配的判断标准就不同，因此，只有从各个人的偏好次序推导出社会偏好次序，才能确定社会最大化的福利。
阿罗“不可能定理”。1951年阿罗（K.J.Arrow）出版《社会选择和个人价值》一书指出，由于信息获取的差别和利益的矛盾，每个人的偏好是不同的，因此，试图在任何条件下从个人偏好次序推导出社会偏好次序是不可能的。阿罗论证了不能依靠多数票规则产生出一种协调一致的社会决策方案。
阿罗的“不可能定理”的提出，推动了一批经济学家研究这样的问题：如何将个人偏好进行加总来实现社会福利函数的最大化，或满足某种规范的标准体系，也就是集中研究在单个投票者偏好既定的情况下，应当选择怎样的一种社会形态问题。这种对加总偏好实际程序的研究，自然刺激了人们对在不同的投票规则下，相对于给定的一组偏好将会选择出怎样的结果这一问题的兴趣。因为找出一个满足某种规范标准的社会选择函数的问题与在不同的投票规则下建立一种均衡的问题非常类似，这方面的研究导致了规范的公共选择理论的产生。
庇古（A.C.Pigou）及其以后的福利经济学，都致力于揭露市场机制的缺陷。凯恩斯经济学的出现，从理论上打破了市场神话。福利经济学和凯恩斯主义都认为，市场机制并不像古典经济学所说的那样，是一架运转良好、能够自动调节、完美无缺的机器，市场的解决办法并不总是最优的解决办法。集体（或政府）干预应该纠正市场机制的缺陷，这些缺陷是传统的完全竞争模型的假设和实际情况之间的差异造成的。如垄断、外部性、公共物品、信息不完全和规模经济的存在或出现，完全竞争模型并没有把这些情况纳入它的分析框架。因此，他们提出国家应当更多地担负起纠正市场机制的缺陷，使社会资源得到最优配置的责任。
公共选择理论虽然不怀疑对经济实行公共干预的理由，也不否认福利经济学的功绩，但是他们致力于揭示公共干预和福利经济学的缺陷和不足。他们提出这样两个问题：“首先，什么东西能保证国家做出的决策确实最符合集体偏好的结构？其次，有什么东西能保证——即便这些决策是好的，是最符合公共利益的——国家行动的结果确实符合立法者的意愿？”
于是，公共选择理论致力于探讨这样的问题：在外部性、公共物品和规模经济存在的情况下，如何确立对资源进行有效率配置所需要的条件？这就促使他们直接研究在这些情况下显示个人偏好的非市场决策过程。这方面的研究成果构成了实证的公共选择理论。
公共选择理论关于非市场决策的基本思路是：1.做出与一般经济学相同的行为假设，如假设政府官员和选民都是理性的、追求自身利益最大化的人；2.像描述市场那样描述偏好显示过程，如投票者进行相互交易，个人通过投票显示他们的需求表；3.提出传统的价格理论涉及的同样问题，如均衡是否存在，均衡是否稳定？如何才能达到均衡？均衡是否符合帕累托条件，社会的经济功能是如何发挥作用的？
英国经济学家邓肯·布莱克被人们誉为“公共选择之父”。他的《论集体决策原理》（1948）论文和《委员会与选举的理论》（1958）一书开创了用经济工具来研究传统的政治学主题的先例。《论集体决策原理》一文提出了后来被称为中间投票人定理或单峰偏好理论的观点；《委员会与选举的理论》研究民主决策过程问题，成为公共选择理论的一本奠基性著作。
布坎南和塔洛克是公共选择理论的两个领袖人物。布坎南的公共选择理论的最早表述可能是他发表在《政治经济学》杂志1949年第57期上的那篇题为《纯粹的政府财政理论：一种建议的途径》的论文。文中比较了关于政府的两种观点：一是包括所有个体在内的政府被理解为一种单一的有机整体。二是政府被描述为以集体方式行动的个体成员的总和。而公共财政理论倾向于将两者混淆起来：在考虑政府做什么时采用第一种方式；在考虑怎样分担公共成本对策时则采用第二种方式。布坎南认为，一种有生命力的公共财政理论应把两者即公共成本的分担和公共利益的分配结合起来。政治活动主要是个人或集团所做出的从政府获得最大收益并支付最小税款的努力——这也许会导致时间和资源偏离生产性用途，所以“管得最少的政府是最好的政府”。在这篇文章中，公共选择的视角、领域和观点已初步形成。塔洛克对投票行为的分析始于20世纪50年代末，他发表在《政治经济学》杂志1959年第67期的《多数投票问题》一文已经对多数表决规则作了较细致的分析。1962年，布坎南和塔洛克的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》一书把“经济人”假设、交换范式和个人主义方法论用于分析投票规则和决策行为，尤其是说明不同决策规则对参与集体决策的行为主体所可能产生的影响。用布坎南和塔洛克的话来说：“本书的主要目的不是详细地运用许许多多可能被提出的立宪问题探讨立宪选择过程，而是仅仅参照有关决策规则的问题广泛地考查该过程”。
应该指出，布坎南和塔洛克的研究侧重点是不同的：前者注重交易政治或立宪政治的经济分析，即侧重于决策规则或立宪选择的研究（因而立宪经济学在布坎南那里处于核心地位），而后者注重官僚政治或立宪的公共选择的分析，即着重研究投票者、官僚、政治家等在公共选择或集体决策过程中的行为。关于这种研究方向上的差别，布坎南在《自由、市场和国家》一书中谈到同意的计算——立宪民主的逻辑基础时，有这样一个说法：“我自己强调的是塑造作为交换的政治，这是在克劳特·维克赛尔的关于财政问题巨著公认的重大影响下完成的。比较起来（有意思的是他最早不是学经济学的），戈登·塔洛克的重点（源自他自己在官僚政治中的经验和对官僚政治的反映）在于以严格的自己利益的措辞来塑造所有的公共选择者（投票人、政治家、官僚）”。
唐斯和尼斯卡宁是著名的官僚体制理论家，最早最有影响的采用经济方法来分析官僚体制的政治学者以及公共选择论者可能要属唐斯。他的《民主的经济理论》一书是美国乃至整个西方政治学界的一部论官僚体制的经典。在该书中，“唐斯力图通过把注意力集中于政党行为而建构起一种类似于市场理论的政府理论”。该书把政府活动当作经济过程的内生变量，把经济学模式应用到政府体制（官僚体制）、利益集团、政党以及官员行为的分析。这个分析模式有两个最基本的假定：1.每个政党是一群人的组合，他们寻求职位只是为了享有伴随操纵政府机器而来的收入、声望和权力；2.每个代理人（个人、政党或私人联盟等）的作为在任何时候都是理性的，即以对资源的最少使用来达到目标，而且只进行那些边际收益大于边际成本的活动。依照这一模式及其假定，在一个民主政体中，政府的活动总是为了获得选票的最大化。
与唐斯侧重于官僚体制的内部分析不同，尼斯卡宁在《官僚体制与代议制政府》（1971）一书中侧重分析官僚体制的内在组织与外在环境关系，尤其是从供给方面分析官僚机构对公共物品提供的垄断。该书将官僚机构定义为“依靠定期的拨款或捐赠，至少部分地靠财政支出来运行的非营利机构”，并依据一定的假设建立起官僚机构行为的模型。他认为显示对公共物品及服务的最初需求可能全部或部分来自公众，但是对公共物品及服务的有效需求却是一个垄断者（政府），供给它们的通常是另一个垄断者（官僚机构）。公共物品的供给就以这种方式被垄断，而官僚及机构所追求的是预算的最大化。尼斯卡宁还建构起一个数学模型来预测官僚机构及整个政府预算的规模，并建议引入竞争机制来改善政府效率，减少浪费。他最后得出的结论是：“一个比较好的政府应该是比较小的政府”。
奥尔森是公共选择理论的另一个著名人物，他的代表作有《集体行动的逻辑》（1965）和《国家兴衰》（1982）。在前一本书中，奥尔森进一步分析了公共物品中的“搭便车”现象，他得出的结论是：基于自愿基础上为了大众的集体行动绝不是理性的，因而这种行动永远不会发生，原因是每个人都将让别人去行动，以便免费享受利益。而在后一本书中，奥尔森提出，强迫性的、限制性的、自我保护的组织基础越牢固，经济效率和经济增长相应地就越小，一个国家则越长久地拥有稳定和不被干扰的政府。缪勒作为一个公共选择理论的代表人物的声望主要来自他对公共选择理论的创造性综合。他的代表作就是《公共选择》（1979）和《公共选择Ⅱ》（1989）这两本公共选择理论的综述特别是后者，是一本被广泛使用的公共选择理论教学参考书，其中不乏缪勒本人的独立见解。
根据方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论划分为三个分支或流派，分别是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。
1.罗切斯特学派。该学派因其成员大多在美国罗切斯特大学任教而得名。代表人物是赖克（W.H.Riker），该学派有两个特点：一是坚持用数理方法来研究政治学，这使它与弗吉尼亚学派相区别；二是坚持把实证的政治理论与伦理学分开，这使它与西方传统的政治学相区别。在该学派的主要代表作《实证政治理论导论》（1973）一书中，赖克和奥德斯霍克把政治学定义为“社会选择如何由个人偏好发展演化而来的奥秘”，并认为这个奥秘可以通过使用精确的统计方法建立起来的数理政治学来加以解析。因此，罗切斯特学派一直坚持用实证的方法来研究选举、政党策略、投票程序控制、政党联盟的形成、立法机构和政府官员等问题，他们一般不讨论规范问题。
2.芝加哥学派。又称芝加哥经济学，主要成员有贝克尔（G.S.Becket）、波斯纳（R.A.Posner）和斯蒂格勒（G.Stigler）。该学派的思想源自西方经济学中的芝加哥学派尤其是奈特（F.H.Knight）、瓦伊纳（J.Viner）、西蒙斯（H.C.Simons）和弗里德曼等人的思想。在公共选择的三大学派中，芝加哥学派是一个年轻的学派，其自由主义色彩最浓厚。该学派从价格理论和实证经济学的角度分析政府，把政府主要看作是追求自身利益的理性的个人所利用的、在社会范围内对财富进行再分配的一种机制。芝加哥学派将“经济人”当作预期财富的最大化者，并把在私人市场分析中所使用的方法扩展到政治分析之中。但该学派所提出的新见解往往与弗吉尼亚学派的观点相左。
3.弗吉尼亚学派。主要是以布坎南和塔洛克为代表，这是公共选择理论中的主导学派，对它的批评也最多。该学派强调方法论个人主义和立宪经济学，这个特色使它既有别于罗切斯特学派，又有别于芝加哥学派。弗吉尼亚学派既反对新古典政治学，又反对传统的政治学，它还对凯恩斯主义的宏观经济学、庇古的福利经济学、马斯格雷夫的公共财政学提出挑战，从而把自己置于西方经济学和政治学异端的地位。