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地方政府债务按表现形态可分为直接债务和或有债务，直接债务是指不需要特定事项发生，在任何情况下地方政府都要承担支付责任的债务，或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。从法律的性质来分析，地方政府的债务可分为显性债务和隐性债务。显性债务是指以法律、合约等形式加以明确记载和规定的、在某些事件发生时政府必定要支付的债务，政府对此承担直接的法律支付义务。隐性债务是未经法律确认，但某些事件一旦发生，政府会出于道义责任、公众期望以及政治压力而不得不去承担其他经济主体无法清偿的债务。由于在我国，政府债务是一个新概念，对其基本构成还有不同看法。总体上看，目前我国地方政府债务可以划分为两类：一类是公开的并且是政策允许的，如按国家统一安排由地方政府举借的外债，是地方政府直接承借或担保的债务，即显性债务；一类是非公开的并且是目前政策所不允许的，如地方政府提供担保或允诺承担偿还责任的债务，即隐性债务。从已对部分省（市）的调查来看，目前地方政府债务主要包括以下具体内容：
1.地方企事业单位使用的外国政府贷款。目前，地方使用的外国政府贷款分为两种类型：一种是政府转贷和担保，即政府财政部门委托国内银行转贷给企业或项目单位，如果项目单位不能按时还款，国内银行又无力垫付，政府财政就要承担最终还款责任；另一种是国内银行经政府部门授权作为借款人，将贷款转贷给项目单位，银行对外作为债务人负责还贷。由于主权外债是凭借国家信誉取得的，其借入、使用、偿还都与国家财政有密切联系，不论政府是否担保，一旦发生偿还困难，必须由地方政府偿还。
2.国债转贷资金。国债转贷资金是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于基础设施建设的债务，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方直接债务。由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的部分构成地方政府债务。
3.地方政府担保。地方政府担保主要是地方政府对企事业单位融资提供各种形式的担保。此外，有些地方政府为了完成招商引资目标，承诺如果外资在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定的盈利率，且若干年后退还本金，产生了这种由政府承诺形成的地方政府债务。
4.核实的粮食企业亏损挂账。主要是指财政部门已核实承认的粮食企业亏损挂账。粮食企业亏损形成的原因十分复杂，既有政策性因素，也企业经营方面的原因。虽然政策上粮食企业的政策性亏损应由财政进行补贴，是政府的直接债务，但大部分地区财政补贴不足，长期做挂账处理。而由于企业管理体制等方面原因造成的粮食企业经营性亏损更是长期得不到弥补，为保证粮食企业正常运行，也不得不采取财政贴息、挂账处理的办法。目前，在大部分地区这两种挂账并没有严格的分开。这部分亏损挂账仍属企业债务，如果未来企业经营好转，会逐步消化。如果企业自身不能消化，由于政府已经核实，意味着政府已承诺承担最终责任。因此，这部分已经财政核实的亏损挂账划为政府显性债务。
5.公益性国有企业的救助。这主要是指城市公共交通、城市基础设施建设、供热、自来水等公益性国有企业的亏损。这些企业提供的产品介于公共产品和私人物品之间，其价格受政府控制。其能否正常运行，影响到千家万户的生活，甚至会影响到社会的稳定。因此，当其出现经营危机时，政府必须出面救助。
6.社会保障资金收支缺口。这个项目既可列入直接的隐性债务，也可列入显性债务，关键是看是否进入政府预算体系之内。在此是把它放在政府预算体系之外来讨论的，主要是指养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、下岗职工生活保障资金的收支缺口。一方面，由于这些基金由政府设立的机构负责运营，且其经营情况是否正常，养老保险金、失业保险金等能否按时发放，会影响社会的安定。如果出现收支缺口，政府应予以弥补。同时，相应的社会保障法规也明确规定以上资金收支出现缺口时，由同级财政补助，因而这些基金的收支缺口，构成政府显性债务。
7.地方政府成立的为政府融资服务的金融公司的不良资产。20世纪90年代以来，为解决地方经济发展中资金需求问题，地方政府成立了一些信托投资公司，专门为政府融资服务，这些公司的不良资产属政府显性债务。
1.地方金融机构的不良资产。金融行业是一个特殊的行业，其能否稳定运行，对社会政治和经济的稳定有很大影响。因此，尽管政府事先并未承诺，但政府往往出于道义或政治的原因，对发生经营危机的金融企业提供必要的救助，以保持社会的稳定。因而地方金融机构的不良资产构成地方政府的隐性债务。目前，地方金融机构主要包括两类：一类是地方城市商业银行、城市信用社等银行企业。这些企业吸收居民存款，一旦发生支付危机，会影响到社会安定。其不良资产引发债务风险的程度较高。二是信托投资公司、企业财务公司、证券期货经纪公司、中小企业贷款担保公司、风险投资公司等非银行类金融机构。这些机构虽不吸收存款，但大部分靠银行贷款运行，发生经营危机会影响到相关银行，引起连锁反应，引发债务风险。
2.下级政府的财政收支缺口和债务。财政收支缺口是指一级政府的经常性财政收入不能抵补经常性支出而出现的差额。按我国《预算法》的规定，地方财政预算必须做到收支平衡，并略有节余，提交各级人大的政府预算从账面上看也是收支平衡的。而实际上，地方各级财政的可支配财力与各级政府应履行职能的需要之间存在着很大的缺口。在经常性收入不能满足需要而又缺乏正常融资渠道的条件下，地方政府就不得不通过一些另外的渠道进行投资和融资活动，由此产生了大量的直接债务和间接债务。在实行单一制政体的国家中，下一级政府的直接债务和间接债务都是上一级政府的隐性债务。
3.一般竞争性国有企业亏损及其债务。竞争性国有企业是独立的法人实体，应自主经营、自负盈亏。但从目前来看，由于国企改革面临一些困难，政企并未完全分开。国有企业的改革涉及就业等敏感问题，因而当国有企业出现经营困难，影响到社会安定时，最后清偿时政府会出面进行必要的救助，从而国有企业的亏损和债务就形成了政府的隐形债务。
4.对非公共部门债务的清偿。这项内容主要是指各种民间集资活动，如民办学校的集资、医院集资购买医疗设备、合资企业股权集资以及各种集资搞开发的项目等。由于这些集资活动直接面向个人，一旦出现危机，地方政府就不得不出于公众期望或政治压力，对地方私人学校、医院等非公共部门承担破产清偿这类本不应承担的债务。