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历史上看，我国从封建社会开始财政制度就是“中央集权中放权”模式，而且具有典型的中央政府与地方政府财政关系“非规范财政收支”的特点。非规范性不是指财政管理上的非预算性和非计划性（中国封建社会的财政管理，恰恰表现出预算性和计划性的特点）；而是指其与非民主性、非公共性的共生，体现皇权的专制性和公共物品供给上的垄断性，体现出中央政府对地方政府失控后的妥协和无奈。中央政府一而再、再而三地运用非规范收支方式来消除财政压力和政治压力，成为中国封建社会财政制度安排上的一大“特色”。纵观近二十多年的中央与地方间的财政分权历史，也基本上仍然是“中央集权中放权”，在财政管理上也很大程度上保留着非规范性。这一方面源于我国的传统，由于我国绵延的历史文化中的法治传统、自治传统和宗教传统的缺欠，行政权力过于强大且不受约束，行政力量动员财政资源的有效性、可行性与易于接受性等传统禀性。这使今天创新和选择出来的制度安排仍然刻留着历史文化的痕迹，呈现出制度创新中的本土化特色。近三十多年来，在处理中央与地方的财政关系上，非预算收入的特点又一次呈现出来，尽管它包含着与历史上完全不同的政治关系，但从经济关系上看，却又可以找到形式上和内容上的共通之处。一句话，民主财政制度没有演进出来，而非正式、非规范的财政制度却一而再、再而三地重演着，中国制度变迁的正常通道受阻，仍未能走上民主财政之路。
公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中政府也是有自身利益的，政府自身利益本身是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等，因此，政府并不一定只代表公共利益。从另一个角度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益也有不同的层次之分，因此，中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。
于是在中央政府精心设计的“政绩”压力机制下，各级地方政府始终保持着扩大公共支出的积极性，虽然随着社会条件的变化，地方政府目标函数也在变化。具体来说，又可分为三种模式：传统经济条件下的f（政治忠诚）模式；经济改革条件下的f（政治忠诚、经济发展）模式；实行基层民主制条件下的f（政治忠诚、经济发展、提供公共物品）模式。
但由此我们也可以看出，现行的政治制度框架下，相关的改革（包括经济与政治体制改革）都始终没能改变地方政府把对上级的政治忠诚作为最重要的目标函数之一。因此，现行的政治制度框架中的中央对地方行政长官，地方政府上级行政长官对下级行政官员任免权的绝对控制，决定了地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度上是无奈之下的“无动于衷”。
这也决定了1994年的分税制改革实质上仍是“中央主导型”改革。虽然一定程度上明确了中央和地方收入的分权，比如增值税，中央和地方按75％和25％的比例分享，但在财政支付上的责权划分却存在着相当程度的模糊性。分税制实行以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。例如1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50％，先调整为中央占80％，地方占20％；又调整为中央占88％，地方占12％；现又改为中央占94％，地方占6％。2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成；到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。地方的税收收入很大部分来自所得税，但现在又把原来属于地方主体税种的所得税划为共享税，并且中央拿走大部分，这将削减地方政府收入，使得地方政府的财权和事权不匹配。
这种财权和事权的脱离和逆向运动，使中央与地方在财权和事权的分配方面陷入了一种恶性循环中。一方面财权和事权分配的随意性削弱了中央的权威，这种权威下降的事实又更加重中央政府自己对政权失去控制的担心，于是更不愿放松对行政与财权的控制；另一方面地方政府面对不确定的财政分成关系，也没有动力去培植税源，而更多地现实地选择了靠制造“政绩”来寻求政治利益的投机与短视行为，同时在跟中央讨价还价时利用自己的信息优势，跟中央在玩“猫捉老鼠”的数字游戏。
尽管有很多专家认为中国在财税体制方面实质上已经具有联邦经济的特点，但中国的地方政府在法律体系中缺乏地方自治的根据，地方的既得权益也没有规范化、制度化，于是形成了如胡鞍钢所描述的：地方干部认为本地区争取中央财政援助、公共投资以及优惠政策的渠道，按重要性排在前两位的因素都是中央领导人到本地区访问和考察，以及“跑部（中央部委）前（钱）进”事实。这表明，地方政府若想获得中央的优惠政策基本上是靠非正规制度渠道获得，而且选用多种形式的非正规“寻租手段”，因为他们无法从正式的制度安排中获益。这样，由于中央和地方之间的关系缺乏制度化的渠道，地方政府行为选择中的“逆向选择”与“道德风险”和在财权分配中的寻租活动便变得不可避免，也强化了地方政府依赖债务扩张来实现自己政治或经济目标的意向。
这种情形极不正常，理论上应当是按照事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，然后再达成对税收收入的合理分配；但因为支出责任的划分更多地涉及政治方面的问题，这可能使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，而这恰恰是目前中国政治体制中的敏感部分。因此，中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种矛盾的状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却模糊不清、责权不明。最后解决的途径便只能如季卫东所说的那样“采取加强中央政府财政汲取能力的措施，必须同时配置一套保障租税负担和资源分配公正性的程序和规律。这就涉及国家权力结构的改造，而不单纯是中央与地方的财政收支谁多谁少的问题”。
只有通过宪政层面的重构来实现了。