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《浙江省县（市、区）政府廉洁反腐败的公众感知评估报告（2015）》发布以来，受到浙江省有关部门和领导的重视，人民网、光明网、《中国教育报》《青年时报》等中央和省级主流媒体也给予高度关注，有的作了专版报道，学术界也对探索有中国特色政府清廉评价体系与方法的做法予以了鼓励。特别是一些基层纪委、政法机关专门向我们表达支持和肯定之意，为我们持续做好每一年度的评价报告注入了强劲的动力，增添了无尚的责任。
2017年，中共浙江省第十四次党代会发出着力建设“清廉浙江”的号召，为及时反映“清廉浙江”建设的成效，结合浙江“最多跑一次”改革和实践，我们调整了相关评估指标，并将评估报告名称修改为“清廉浙江”公众感知评估报告，与原报告构成连续出版物体系。
感知调查虽然是一种主观评价，但却是了解公众获得感的重要且常用的方法。我们选择用公众感知调查的方式来观察各县（市、区）的反腐倡廉工作状况，是因为一个地方的风清气正与否、反腐倡廉成效的高低不仅仅要看各级政府做了什么，更要看当地民众是否真正感受到办事更公道、公正了，是否得到更多实惠了。但同时也就难免会出现即便某地的政府有反腐倡廉的切实作为，如果没有被民众真切体会到，该地政府的努力就不能真实地反映到报告中来的情况。
本项评估报告拥有完全自主的知识产权。除了评价指标和内容的自主性外，在访谈调查过程、对象和方式上，我们也有自己的独特性。一是不夹带自己的价值标准和感情感受，完全忠实于受访民众的感知；二是直接访谈调查，全部一手数据，不受新闻媒体、政府发布信息的影响，我们对所有县（市、区）都没有典型经验意义上的偏好，也不先验地看待某个地方的党风、政风和社会风气；三是坚持属地评价，即本地常住居民评价本地政府清廉状况，避免异地评价的肤浅、不负责任和缺乏对属地政府持续一贯的认知等因素的干扰。我们招募培训90名有一定调研经验的研究生和大学生，这些学生都来自其中一个县（市、区）或至少对其中的一个县（市、区）有常住居民的亲朋好友，对所调查的地域有一定程度的了解。他们在教师的带领下，4～5人一组，花费两个月左右的时间对每个县（市、区）进行随机访谈。我们对访谈对象有严格的筛选，其身份要符合四个条件，即必须是所在县（市、区）的常住居民，必须是直接接触过县（市、区）、镇或村任意一类的干部，对他们的公务行为或生活方式有直接感知，必须有社会交往的职业（排除家庭主妇、主男），有切实的住址（我们承诺保密），必须有一定的行业、年龄和镇村区域分布。我们要求每人每天最多访谈6个对象，以保证调查的全面、深入和完整，不走过场。同时，我们允许被调查访谈对象聚集同村、同单位的人共同完成，所以，一份样本也可能代表一个村或一个部门，其代表性有较好的社会基础。另外，为保证评价结果的可逆检验，我们将所有的原始调查问卷都作为档案保存起来。可以说，在主观评价中我们做到了尽可能的客观。
当然，其中的缺陷是不容回避的。比如，前面讲的民众感知与所在县（市、区）政府的客观努力可能会不一致；由于每个县（市、区）规模不一，按照一样的样本规模开展调查，每份样本的代表力是不一样的，依此形成的结果也会差异；不同地区民众的政治文化意识和水平存在差异，他们对政府清廉的要求有高有低，可能某种行为在有些地方被民众认同为是清廉的，在另一些地方的民众看来只能算是比较清廉的，甚至有些行为用党纪国法衡量难以容忍，却在某个地方的长期文化演进中被接纳了；不同县（市、区）接受调查的民众结构存在差异，他们的职业、年龄、政治面貌、学历很难做到整齐划一。诸如此类，不一而足。
2016年5月17日，全国召开哲学社会科学工作座谈会，习近平总书记向全国哲学社会科学工作者发出“构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派”的号召
。本报告正是建设有中国特色清廉评价的学术体系、评价体系和方法的一种探索和尝试。反腐败工作是一项长期、系统的工程，需要环境净化—制度践行—监督评价三位一体有机结合。要真实把握反腐倡廉新形势下，民众对党风廉政制度建设落实情况和反腐倡廉实际成效的真切感受，需要开发与运用适合我国政府运行环境、过程和关系的清廉调查、评价模式和方法。为此，我们没有像许多评估报告那样做全国乃至全球范围的，而是定位于为浙江省的反腐倡廉工作服务，徐图以小窥大。同时，评价过程和结果发布完全采取学术研究和民间评价的方式进行，其目的不是给各县（市、区）做一个廉政建设的简单排名，而是希望能建立浙江县（市、区）政府廉政建设公众感知数据库，对我省县（市、区）政府廉政建设起到预警查遗、咨询服务作用。同时，探索有中国特色的廉政评价体系，形成自主的政府清廉评价话语权。
作为国内第一份给政府清廉度进行公众感知评价的报告，虽然我们始终坚持正确的政治方向，努力做到科学公正，但内心促进反腐败的动力和面临的外部压力是并存的。我们真诚恳请各界人士予以批评指正！还好我们做的是连续性评价，我们将在以后逐年的评价调查中不断完善。
本报告是浙江省一流一级重点学科——浙江财经大学公共管理学科集体智慧和劳作的结晶。评价报告由学科负责人郭剑鸣教授总体策划，在该重点学科建设经费和国家社会科学规划重点课题“完善我国反腐败的系统机制研究”经费的资助下开展。行政管理学科方向负责人裴志军教授负责调研、报告写作的具体协调。郭剑鸣、裴志军、操世元、冯涛、廖丹子、潘迎春参与了相关章节的写作，公共管理学院的2016级全体研究生参与调研与数据收集，周晨辉、张丽平、杨波、冯梦霞、王玉伊、孙萍萍、傅小雪、武千辉、俞薇楠、顾小丽、汤彪、江沙沙、何晨等研究生参与了数据处理与文字编辑工作，最后由郭剑鸣修改定稿。
郭剑鸣
浙江财经大学党风廉政研究与评价中心
2018年5月
何谓评价话语体系？何谓政府清廉评价话语体系？完整的界定学界尚无定论。不过，评价是一种认知过程，评价话语体系就是对某一现象形成认知的语义进行系统建构。建构主义经典的认知理论认为，“图式”是最关键的关于使客观知识内化为认知的结构。
国际关系视域下的“建构主义”将国际关系对话体系结构划分为客观存在的物质结构和共有观念（shared ideas）结构两大部分，亦即话语观念体系＋话语运行体系（物质结构）
。就评价话语体系而言，就是评价理念支配并主导着评价过程、技术与结果，而由评价过程、技术与结果组成的话语运行体系则贯彻、坐实评价理念。从已有的代表性腐败测度理论、方法和评价实践中，也可以将评价话语体系概括为评价理念选择、评价内容认知、评价过程规范、评价技术与方法解释和评价结果应用相统一的“五位一体”话语结构系统。正义性、系统性、科学性、可操作性和推广性是一个评价话语体系保持生命力的基本元素，也是其转换成话语权的基础。作为系统完整的政府清廉评价话语体系，这五大有机结构都有特定的内涵：
1.政府清廉评价理念话语是关于清廉评价价值和目标的规定，是对清廉评价可能影响政府施政的道义性、公正性、合法性、廉价性和有效性的期待。拥有明确理念的政府清廉评价话语就是一把消解和捍卫国家主权绝对性的“双刃剑”。正如国际主权信用评级是“汇总主权机构的经济与非经济因素，重点研究主权机构的经济前景、偿债能力和偿债意愿并发布评级结论”，
影响着主权国家经济活动的弹性空间；政府清廉评价则是汇总有关政府施政的贪腐状况、透明程度和公正性等信息而对主权国家政府的清廉度给出分级评价，影响的是主权国家政治行为的正义性和合法性认同。比如，透明国际清廉指数将评价目标直指区分各被调查国的腐败程度，而世界经济论坛（WEF）的《全球竞争力报告（GCR）》中的腐败指数将主要目标锁定在一国政府腐败对该国竞争力的影响，国家俘获指数（ State Capture Index，SCI）则致力于评估个人或组织为谋取私利对政府腐败可能施加的影响程度。他们分别将评价理念定位于政府施政正义性的某些方面。
2.政府清廉评价内容认知话语是关于政府清廉评价对象和边界的界定，以确保评价信息采集对象的精准性和较高的关联性。政府行为中的哪些内容应该纳入评价、可以评价，哪些机构、组织和公民可以参加评价，也就是说评价的对象和主客体都应在一个评价话语体系中有明确的说明。比如，“从1996年开始，瑞士洛桑国际管理发展学院每年公布一份《世界竞争力年鉴》报告，其中，有三项指标涉及腐败问题，分别是：非法支付、司法腐败以及贿赂和回扣。”
。显然涉及腐败的因素远不止这些，但每一个评价话语体系都有其自身长期关注的重点，而运用这一体系展开评价的组织也只有特定有限的资源，廓清评价内容有利于兼顾评价的有效性与可能性，避免评价内容含糊和漫无边际。
3.政府清廉评价过程规范话语是对施评模式的选择和施评流程的说明，这是保证评价信度和效度的关键。因为一个评价结果发布后，如何进行回归检验？具不具备可逆性？这关乎评价话语的可信性。目前通行的清廉评价分别采取公众感知数据、政府发布数据和两者结合的方式组织评价，这些评价体系在数据来源、调查对象分布、分析处理阶段设置方面各有优势和不足。比如，“国际国家风险集团（International Country Risk Guide，ICRG）的腐败指数是最典型的、基于专家调查基础之上的腐败评价指数，该指数仅收集由国际国家风险集团组织专家对本国官员在各种商业活动中收受贿赂的程度的评估意见”。
4.政府清廉评价技术与方法解释话语是对评价指标设置、权重分配原则、数据处理技术、评价分析模型与工具的解释说明，是一个评价话语体系的科学性基础。其中，在指标及各自权重关系处理上，要特别注意完整性、重要性、关联性与可比性结合的原则。“评价指标应尽可能全面地反映政府廉洁行政各方面的因素，要使这一指标体系成为政府廉政建设、反腐败工作的操作标准，实现促进政府廉洁高效的目的。”
关联性是指选取的廉洁、反腐败的评价指标之间具有互相联系和互相制约关系，不能杂乱无章或者纵横向指标之间没有逻辑联系。可比性是指各评价指标所分配的权重具有相互比较的合理性，既不能简单平均，也不能畸轻畸重。
5.政府清廉评价结果应用话语是对评价结果等级、意义及其提示或预警作用的规定。任何评价都希望引起关注，并对实践产生指导作用。政府清廉评价亦不例外。因此，为了让各国政府和民众简单明了地读懂政府清廉评价结果，每一个清廉评价指数都会有一套合理的评价结果分级和解释话语体系。比如，透明国际将评价结果区分为比较廉洁、轻微腐败、比较腐败、严重腐败四种，并在2012年对原有的十分制改用百分制，以保证其结果符合评分值域要求；商业国际将评价结果区分为10个等级，等级越高表明腐败程度越低；国际国家风险集团（ICRG）的腐败指数则将等级区分为0～6级。
可见，成熟的政府清廉评价话语体系大致有类似的结构模式，但不同清廉评价体系在具体的评价话语结构中又有不同的偏好和内涵设定，也就是说政府清廉评价话语体系没有一致的价值理念、评价内容、评价过程、评价方法和评价结果应用取向。这就为各种清廉评价话语体系的特色构建和相互交流提供了可能。
评价话语权则是基于评价范式和评价结果对同类评价的影响能力，并由此向域外衍生影响的可能性。政府清廉评价话语权就是一种清廉评价行为及结果对其他类型的腐败测度产生影响的对比度，并基于这种比较优势而对被评价国的政治认同、经济环境乃至社会秩序等方面产生影响的能力。由语言体系转变上升为权力体系正是建构主义对语言、符号意义的设定，即通过语言体系的优势界定制度和社会秩序。
比如，世界经济论坛、世界银行、欧洲复兴与发展银行、商业国际等组织的清廉评价话语体系除了在国际腐败测度体系中有影响力之外，还对相关国家的商业与投资环境形成话语权；自由之家的“转型中的国家”（NIT）的腐败指数、新民主指数、非洲治理指标，盖洛普的“人民之声”调查报告（VPS）等侧重在政治领域形成话语权；透明国际的腐败感知指数CPI和行贿指数BPI则已形成一种具有综合影响的话语权。美国等西方国家就常拿这样或那样由他们掌控的清廉评价数据在联合国、二十国集团、亚太经合组织等重要国际场合对其他国家提条件、加压力。清廉评价话语体系的合理性及其施评模式的科学性是该评价获得评价话语权的前提和基础，但评价话语体系与评价话语权并非一回事。评价话语权的获得除了取决于评价话语体系本身建构的科学性和合理性外，还依赖其评价行为的持续性和对评价结果的宣传推广。这是一个清廉评价理论与实践研究——评价话语体系构建——评价话语权不断提升转换的长期进路。
不过，任何国家的话语主权都是“国家话语权利和国家话语权力的统一体”。
话语权利是一种影响资格，而话语权力是一种影响能力。从理论上讲，任何话语体系对其他话语体系产生影响的资格是不成问题的，但话语体系间相互产生影响的能力则相差甚远。决定一种清廉评价话语体系能否拥有话语权、有多大的话语权的关键因素还不只是上面提到的话语本身的科学性＋宣传推广的努力，而是基于这种评价话语体系形成的评价结果是否受到被评价国家（地区）的公众感知状况与政府自我改善状况的检验认同，亦即评价结果要与该国清廉实际状况高度耦合。否则，被评价国家（地区）政府和社会公众就会以“这听着就不对”的形式予以“屏蔽”，使其难以充分发挥预期的话语权。