顶层设计：是什么，不是什么

顶层设计不是主观意志的无限膨胀。任何改革的顶层设计的前提，是尊重社会发展内在秩序和规律，不能“俱怀逸兴壮思飞，欲上青天揽明月”。

最近有个词儿很热。自中央提出“顶层设计”概念后，一时间“顶层设计”漫天飞，治堵要“顶层设计”，绿化要“顶层设计”，解决菜贱伤农要“顶层设计”……当下最时髦的词可能就是“顶层设计”了。让人想起当年提出“依法治国”后，一时间“依法治……”话语如雨后春笋，一些地方甚至提出诸如“依法治所”（厕所）、“依法治园”（幼儿园）……

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，提出要“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”，含义是明确严谨的，即强调改革设计的总体规划性和全局性，明确改革的优先顺序和重点任务。就这一概念来源来说，“顶层设计”源于工程学，主要指运用系统方式，进行自高端开始的总体构想和战略设计。引入社会领域，主要是指站在较高战略点上，统筹协调各方面因素，整体性、系统性地求征解决社会问题之道，它强调的是解决问题的规划性、科学性、关联性、系统性。

在今天改革发展中，“规范”一件事情，最有绩效的办法是作出科学系统的制度安排；而推动“十二五”规划的全面落实，本质上是一个如何在经济社会发展客观基础上，进一步作出科学审慎的“顶层设计”的问题。

但是在人类历史上，理性的膨胀、意志的张扬，一直是人类社会健康发展面临的一个障碍。“理性”是人类宝贵的资源，是人类的禀赋，但“理性”也给人类带来了灾难。在柏拉图的“理想国”、莫尔的“乌托邦”、康帕内拉的“太阳城”、莫莱的“自然法典”、安德里亚的“基督城”中，你都能见到以“理性”推导社会、演绎文明、“重建社会文明”即意志决定一切、把现实中一切作为伟大意志的副产品的情形。

尽管人的理性、人的智慧是一种稀缺资源，但是理性过度昂扬是有很大危险的，过度的理性本身就是一种非理性。正如思想家哈耶克说的：“理性并非万能……那种认为理性能够成为其自身的主宰并能控制其自身的发展的信念，却有可能摧毁理性。”

回到“顶层设计”上来，有几个质的规定性是显而易见的：

第一，顶层设计不是主观意志的无限膨胀。任何改革的顶层设计的前提，是尊重社会发展内在秩序和规律，不能“俱怀逸兴壮思飞，欲上青天揽明月”。它须立足于所处历史发展阶段和现实状况，审慎发散人的意志和智慧。不能是天马行空，为所欲为，以主观意志行事，以拍脑袋决策。

第二，顶层设计不是自上而下的“顶层”输入。顶层设计强调的是整体性的考虑和安排，强调事物之间的关联性、平衡性和统筹性，不能顾此失彼，按下葫芦浮起瓢。顶层设计须有战略制高点，“不畏浮云遮望眼，只缘身在最高层”，但绝非只是“顶层”的输入。那种把“顶层设计”理解为自上而下的指令式安排，是错误的。如果是那样，当年的计划经济，就是典型的“顶层设计”了。

第三，顶层设计不是宏大叙事式的“重新安排河山”。改革的顶层设计，本质上是一种创新，但真正有效的创新的形成，是一个复杂的主客观多维博弈的过程，也是一种尊重现实的过程。本质上，“重建社会文明”是不可能的，也是违背事物规律的。“山河”是客观的，文明是延承的。不顾一切的、脱离实际的“重建”或追求“尽善尽美”社会蓝图的宏大叙事，伤筋动骨，劳民伤财，都是与顶层设计的初衷和宗旨背道而驰的。

（《决策》2011 年第 5 期） 3FqLjWVRW1RSB0BhfFQXRe9jSnHbWiNnSv7En0gLEpgUT1fEx6X/5gV5MAw6y1UP