政绩观：历史性与时代性

今天，我们要倡导的政绩观，是科学发展观指导下的政绩观。它是“成本概念”基础上的政绩观，即建立在行政成本与公共产出分析比较基础之上的政绩观。

在公共行政领域，政绩和政绩观是一个核心观念。在严格意义上，所谓政绩观，是指对于行政业绩的观念和认识。但今天公共语汇中的所谓政绩观，一般指政府或公权力对于政绩的一套观念系统。人类的政绩观是与政府概念和文明的兴起大体同步前行的。

人类公共行政有一段漫长的历史。无论政绩还是政绩观，都有其历史性和时代性。相传中国古代舜时，就形成了“三载三绩，三考黜陟”的考绩制度，对各部落首领三年考核三次政绩，以决定其升降。

中国历代官制中，都有“校考”“考课”等规定。唐代杜佑的《通典》、宋代马端临的《文献通考》中，都有关于吏治考核、督查的记载。事实上，中国文官制度的确立，是以对公务人员的考核监督为前提的。在不同历史时期，民间也形成了“政绩”观念——即对官员作为不作为的认知和评价。中国古代民间流传的“当官不为民做主，不如回家卖红薯”之类的谚语和关于“口碑”的说法等，即是对于政绩的认知。但整体来说，人类比较系统成熟的政绩观念，是在 19 世纪中叶后产生的。不同时代、不同政治理念下的政绩观是不同的。如今在科学发展观指导下的政绩观，与计划经济时代的政绩观、与那种竭泽而渔、劳民伤财、不计成本、不顾生态效益的政绩观，是有本质性不同的。

就政绩观的时代性来说，它是现代理念的产物，并受“新公共管理运动”等时代精神的激荡。现代考绩制度已在 19 世纪的英国出现。美国国会在 1883 年 1 月通过《彭德尔顿法》，标志以功绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。美国联邦政府在 1887 年正式实施考绩制度，1905 年颁发了《考绩法》。19 世纪末，美国许多城市政府腐化无能的事件被陆续曝光，通过财政预算控制地方政府绩效的呼声开始出现。20 世纪 40 年代，在“胡佛委员会”推动下，人们对绩效评估与绩效预算的关注大幅度提升，但政府绩效管理的真正兴起，是 20 世纪 70 年代的事，20 世纪 90 年代达到高峰。美国 1993 年颁布的《政府绩效与结果法》（简称GPRA），被认为是世界各国政府绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法。

这当中形成的所谓“新公共管理学”，以公共部门管理问题的解决为核心，更多从经济学途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”。它提供了当代公共管理的新模式，尤其在政府与市场、企业和社会的关系上，突破了传统公共行政的界限。

从政绩观的历史性和时代性中可以看到，在本质属性上，所谓政绩观有两种：一种是“荣誉概念”上的政绩观，即政府部门和政府从业人员对自己的行政行为、行政过程结果的一种荣誉性的观念；这种概念下的政绩观，以行政行为和行政业绩获得社会和人们的认可为满足取向。另一种是“成本概念”上的政绩观，即政府和政府从业人员对自己的行政行为、行政过程进行“成本－产出”对比、核算和结果计量的一种观念；这种观念下的政绩观，以认知行政行为、行政业绩的实际情况、以改善行政行为和提升管理绩效为满足取向。

今天，我们要倡导的政绩观，是科学发展观指导下的政绩观。它是“成本概念”基础上的政绩观，即建立在行政成本与公共产出分析比较基础之上的政绩观。这样的政绩观才合乎逻辑，才合乎人类社会经济“发展”的本义，才能真正促进科学发展，从而才真正产生福祉泽被、利国利民的“政绩”。

（《决策》2011 年第 1 期） lB75Nc10DCG3vCoF7SJAD2stgkaoXABI2yJ7IElPy6WJ4wU0y8p6jX0KCGf6z0zF