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在“家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”背景下，中国形成了“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营体制（贺雪峰，2015）。历史和实践证明，在一定时期内，家庭联产承包责任制与中国农村生产力发展水平相适应，并且调动了农民的生产积极性，缓解了我国人多地少的矛盾，为我国工业化资本、劳动力要素的原始积累等方面作出了巨大贡献。然而，这一制度无法一劳永逸地解决我国农业发展进程中的所有问题（季虹，2001）。伴随着社会主义市场经济体制改革的深入，农村社会分工的不断深化与市场化程度的不断提高，家庭联产承包责任制的弊端在实践运行中逐渐显现，表现为：农地细碎化日趋严重，农民组织化程度降低，农业经营规模过小、农户兼业化现象普遍、农业发展水平落后、农户家庭经营增收乏力、农业生产方式过密化，以及农产品国际竞争力低下，等等。在经济全球化的时代大背景下，这些弊端将阻碍农业经济高效、高质量发展，最终使我国农业无法与国际市场接轨。
“三权分置”改革是对中国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应（刘守英，2014），“三权分置”下土地产权关系问题是农村土地制度改革最基础、最核心的问题，亟待在理论、政策和法律层面展开研究。已有研究表明：“三权分置”理论蕴含着极其复杂的权利关系及利益诉求（肖卫东和梁春梅，2016；李宁等，2017），“三权关系”是否厘清，直接关系农业适度规模经营的“效率”与农民生计兜底的“公平”目标实现（王亚华，2017）。自 2013 年 12 月中央农村工作会议首次提出“三权分置”基本方向以来，近几年中央“一号文件”持续关注“三权分置”下土地权利主体相互关系与具体实现形式问题，2016 年明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的改革思路。妥善处理好“三权分置”权利及其主体行为关系问题，已成为推进新一轮土地制度改革和土地法律修订的重要前提。
农村土地问题不仅关系到国家繁荣稳定与长治久安，还关系到广大农民核心利益，即基本生存、发展的保障来源。因此，农地制度改革与创新的关键是要妥善解决好土地问题。在家庭联产承包责任制和土地流转计划机制弊端日益凸显，市场经济不断深入，尤其是我国加入WTO以后经济全球化使我国农业面临更加激烈的国际竞争，以农地市场化流转为前提、以适度规模化经营为实现形式的我国农业现代化转型升级之路势在必行。市场经济体制的建立即意味着市场机制将成为资源配置的基本力量，农地作为农业生产的基本要素，按照市场运行规律进行流转配置，也是农村社会主义市场经济发展的必然趋势。2013 年的中央“一号文件”和党的十八届三中全会《决定》都指出：要鼓励和支持农地承包经营权向新型农业经营主体流转，促进多种形式的农业适度规模经营发展。这一创新农业生产经营体制政策不仅为农地市场化流转指明了适度规模化的发展方向，还明确了实现农业适度规模经营的主要形式。然而，上述政策得以实现的主要前提条件，一是农民失地即失业后的社会保障问题得以长远解决；二是对有志于发展成为农地适度规模经营主体的农户，需要有能够扶持其向专业大户、家庭农场或农民合作社发展的资金支持平台与保障机制。而现实情况并不乐观，农地市场化流转、适度规模化经营的前提性问题尚未得到妥善解决。
现阶段，中国农业正处在加速转型的关键期，传统小规模、自给自足农业能否顺利实现向现代高效、集约化农业的历史性跨越，从根本上取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进（郭晓鸣，2014）。2015 年，中央“一号文件”进一步明确提出，在深化农村产权制度改革和加快土地流转的宏观政策目标之下，农地经营权市场化流转和适度规模经营必将迎来全面加速发展的新时期。但在这一进程中有两方面问题值得高度关注：一是如何通过有效的激励手段引导和扶持转入农地农户发展适度规模经营；二是如何妥善安置农地流转后产生的大量剩余劳动力，即失地农户的生存、就业、医疗和养老等问题。
1.1.3.1 农地转入方：发展农地适度规模经营的政策激励不足
实现多种形式农业适度规模经营的一个重要前提是农地使用权能够在公开市场上自由流转。然而，从历史与国际经验来看，完全自由状态下的农地市场流转并不必然导致集中化结果（秦晖，2003；刘克春，2008）。推进农业适度规模经营发展，除了政治、观念、技术等因素外，具有导向性的财政、金融等经济手段激励与引导是其中的关键因素（黄延廷，2010）。然而，就目前我国农业适度规模经营的财政与金融政策现状来看，其激励效果和作用尚不明显。
财政补贴方面，已有研究表明农业政策补贴对农业生产效率和农民生产积极性方面并没有显著影响，相对而言而更具有增加农民收入的转移支付意义（黄季焜等，2011；张淑杰和孙天华，2012；李韬，2014）。为此，有学者提出进行土地流转补贴（肖大伟，2010）和按实际播种面积进行二次补贴（冯锋等，2009）等政策建议。然而，根据土地流转行为发生情况对交易双方进行统一标准的补贴方式并没有反映出流转双方在发展方向和需求上的差异，其政策设计的针对性和科学性还待商榷；市场条件下特定区域面积农地流转交易行为并非一次性的，面对频繁的土地流转情况二次补贴方式还是否可行尚存疑问。随着农地使用权流转速度的不断加快，原来按照承包农户进行农业政策性补贴平均发放的方式，已经难以对转入农地发展适度规模经营的新型农业经营主体形成有效的政策激励效果，并且这种补贴方式下导致的补贴错位、有失公平等问题，还会影响部分农户发展粮食适度规模经营的积极性（冯海发，2015）。因此，何种农业政策补贴方式更有效促进农业适度规模经营发展仍值得深入探讨。
金融政策方面，纵观改革开放以来的近 40 年，农户储蓄相对于城镇居民一直处于一个较低的水平。2013 年末，农户储蓄存款余额尽管已达到了 101268.7 亿元，但其占全国城乡居民储蓄存款余额的比重仍不到 1 ／5。究其原因，中国长期实行的工农产品价格“剪刀差”战略，在促进重工业发展的同时，农业生产的剩余被大量剥夺，这使得农户用于农业生产经营的自有资金积累严重不足。自改革开放以来，尽管国家财政对农业的转移支付与政策保护水平有了明显提高，然而，农业部门的资金向非农部门大量转移的“剪刀差”惯性依然存在（刁怀宏，2007）。而农村大量剩余资金的流出，直接导致农业投入后劲不足，并长期处于低水平状态。
Ronald I.Mckinnon（1973）提出的“金融抑制”现象可以对当前农业适度规模发展资本约束问题加以解释，我国城乡二元结构与工农业“割裂”局面，使农业生产长期处于低效益状态，进而沦为了弱质产业被正规金融市场排斥在外。而农业产业的自身弱质性、农地经营细碎分散化等客观原因，增加了金融机构的农业信贷服务成本和借贷风险，由此形成金融机构对农业生产经营者“惜贷”“慎贷”现象。尽管农地承包经营权抵押贷款试点工作在部分地区已经展开，但仍存在法律限制（林乐芬和王军，2011；高圣平，2014）、过度依赖政府推动而缺乏可持续性、金融机构出于风险考虑参与试点积极性不高（黄惠春等，2014）等问题，使农户农地适度规模经营资金需求仍难以得到有效满足。且长期处于低水平、弱保障状态的我国农村地区居民以农地作为其生计和就业最牢靠的实物保障品，阻碍了农地作为商品属性的经营权市场化流转和作为资产属性的抵押融资功能发挥（张龙耀等，2015）。因此，为促进农地市场化流转与适度规模经营发展，相配套的农业补贴和政策性金融服务内容与模式，还有待进一步完善与创新。
1.1.3.2 农地转出（退出）方：生存保障问题尚未妥善解决
在农地使用权租赁市场中，农地转出方农户是主要的供给者，妥善解决他们的后续保障问题，将是农地真正实现市场化流转的一个重要前提。相比农地被征用的情况，农户在公开农地市场上流转出农地，也同样会面临失地又失业的风险，若无法消除其对农地流转后的生存保障顾虑，农地供给市场也将难以形成。从农村社会保障体系发展来看，自 1978 年以来，我国农村社会保障体系已在广大农村地区逐步建立并不断完善，但总体上多数农村地区仍然存在社会保障水平低下、覆盖面狭窄、保障内容与形式单一，财政支持力度相对较小，基金管理水平低下、使用混乱，法律层面的制度设计不完善等问题（祝萍和周沛，2014），远落后于我国城镇社会保障和农地市场化流转发展形势的需要。
在中国城乡“二元”结构背景下，农地也成为了一种极具中国特色的农村居民社会保障功能实现的载体，主要承载了农民的生存、就业、养老、救济以及失业等保障功能（黄祖辉和王鹏，2009）。在农地市场化流转发展中，转出地农户正面临着农村社会保障制度水平低下、城镇非农就业不稳定以及农民工在城镇缺乏基本保障等诸多压力。为了获得农地稳定的保障，在农村劳动力非农化流转过程中出现了“人动地不动”“半市民化”的现象，使农村人地矛盾固化（罗必良等，2012），部分农地被闲置甚至撂荒，农地资源得不到有效利用，也难以实现集中连片流转和适度规模经营，最终影响农业现代化、城镇化进程。
基于此，本书将立足于“中央一号”文件关于促进农业现代化发展精神要求与我国人多地少的基本国情，借鉴我国住房公积金制度在解决我国城镇住房保障问题的理论与实践经验，以及国际农地市场化流转政策干预模式经验做法，以农地市场化流转激励与保障机制构建为基础，进行农地流转公积金制度创新设计，以期为解决我国农地市场化流转中的农业适度规模经营政策激励与农民转出（退出）农地的生存保障问题提供有益政策参考。