下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在“家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”背景下，中国形成了“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营体制（贺雪峰，2015）。历史和实践证明，在一定时期内，家庭联产承包责任制与中国农村生产力发展水平相适应，并且调动了农民的生产积极性，缓解了我国人多地少的矛盾，为我国工业化资本、劳动力要素的原始积累等方面作出了巨大贡献。然而，这一制度无法一劳永逸地解决我国农业发展进程中的所有问题（季虹，2001）。伴随着社会主义市场经济体制改革的深入，农村社会分工的不断深化与市场化程度的不断提高，家庭联产承包责任制的弊端在实践运行中逐渐显现，表现为：农地细碎化日趋严重，农民组织化程度降低，农业经营规模过小、农户兼业化现象普遍、农业发展水平落后、农户家庭经营增收乏力、农业生产方式过密化，以及农产品国际竞争力低下，等等。在经济全球化的时代大背景下，这些弊端将阻碍农业经济高效、高质量发展，最终使我国农业无法与国际市场接轨。
“三权分置”改革是对中国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应（刘守英，2014），“三权分置”下土地产权关系问题是农村土地制度改革最基础、最核心的问题，亟待在理论、政策和法律层面展开研究。已有研究表明：“三权分置”理论蕴含着极其复杂的权利关系及利益诉求（肖卫东和梁春梅，2016；李宁等，2017），“三权关系”是否厘清，直接关系农业适度规模经营的“效率”与农民生计兜底的“公平”目标实现（王亚华，2017）。自 2013 年 12 月中央农村工作会议首次提出“三权分置”基本方向以来，近几年中央“一号文件”持续关注“三权分置”下土地权利主体相互关系与具体实现形式问题，2016 年明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的改革思路。妥善处理好“三权分置”权利及其主体行为关系问题，已成为推进新一轮土地制度改革和土地法律修订的重要前提。
农村土地问题不仅关系到国家繁荣稳定与长治久安，还关系到广大农民核心利益，即基本生存、发展的保障来源。因此，农地制度改革与创新的关键是要妥善解决好土地问题。在家庭联产承包责任制和土地流转计划机制弊端日益凸显，市场经济不断深入，尤其是我国加入WTO以后经济全球化使我国农业面临更加激烈的国际竞争，以农地市场化流转为前提、以适度规模化经营为实现形式的我国农业现代化转型升级之路势在必行。市场经济体制的建立即意味着市场机制将成为资源配置的基本力量，农地作为农业生产的基本要素，按照市场运行规律进行流转配置，也是农村社会主义市场经济发展的必然趋势。2013 年的中央“一号文件”和党的十八届三中全会《决定》都指出：要鼓励和支持农地承包经营权向新型农业经营主体流转，促进多种形式的农业适度规模经营发展。这一创新农业生产经营体制政策不仅为农地市场化流转指明了适度规模化的发展方向，还明确了实现农业适度规模经营的主要形式。然而，上述政策得以实现的主要前提条件，一是农民失地即失业后的社会保障问题得以长远解决；二是对有志于发展成为农地适度规模经营主体的农户，需要有能够扶持其向专业大户、家庭农场或农民合作社发展的资金支持平台与保障机制。而现实情况并不乐观，农地市场化流转、适度规模化经营的前提性问题尚未得到妥善解决。
现阶段，中国农业正处在加速转型的关键期，传统小规模、自给自足农业能否顺利实现向现代高效、集约化农业的历史性跨越，从根本上取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进（郭晓鸣，2014）。2015 年，中央“一号文件”进一步明确提出，在深化农村产权制度改革和加快土地流转的宏观政策目标之下，农地经营权市场化流转和适度规模经营必将迎来全面加速发展的新时期。但在这一进程中有两方面问题值得高度关注：一是如何通过有效的激励手段引导和扶持转入农地农户发展适度规模经营；二是如何妥善安置农地流转后产生的大量剩余劳动力，即失地农户的生存、就业、医疗和养老等问题。
1.1.3.1 农地转入方：发展农地适度规模经营的政策激励不足
实现多种形式农业适度规模经营的一个重要前提是农地使用权能够在公开市场上自由流转。然而，从历史与国际经验来看，完全自由状态下的农地市场流转并不必然导致集中化结果（秦晖，2003；刘克春，2008）。推进农业适度规模经营发展，除了政治、观念、技术等因素外，具有导向性的财政、金融等经济手段激励与引导是其中的关键因素（黄延廷，2010）。然而，就目前我国农业适度规模经营的财政与金融政策现状来看，其激励效果和作用尚不明显。
财政补贴方面，已有研究表明农业政策补贴对农业生产效率和农民生产积极性方面并没有显著影响，相对而言而更具有增加农民收入的转移支付意义（黄季焜等，2011；张淑杰和孙天华，2012；李韬，2014）。为此，有学者提出进行土地流转补贴（肖大伟，2010）和按实际播种面积进行二次补贴（冯锋等，2009）等政策建议。然而，根据土地流转行为发生情况对交易双方进行统一标准的补贴方式并没有反映出流转双方在发展方向和需求上的差异，其政策设计的针对性和科学性还待商榷；市场条件下特定区域面积农地流转交易行为并非一次性的，面对频繁的土地流转情况二次补贴方式还是否可行尚存疑问。随着农地使用权流转速度的不断加快，原来按照承包农户进行农业政策性补贴平均发放的方式，已经难以对转入农地发展适度规模经营的新型农业经营主体形成有效的政策激励效果，并且这种补贴方式下导致的补贴错位、有失公平等问题，还会影响部分农户发展粮食适度规模经营的积极性（冯海发，2015）。因此，何种农业政策补贴方式更有效促进农业适度规模经营发展仍值得深入探讨。
金融政策方面，纵观改革开放以来的近 40 年，农户储蓄相对于城镇居民一直处于一个较低的水平。2013 年末，农户储蓄存款余额尽管已达到了 101268.7 亿元，但其占全国城乡居民储蓄存款余额的比重仍不到 1 ／5。究其原因，中国长期实行的工农产品价格“剪刀差”战略，在促进重工业发展的同时，农业生产的剩余被大量剥夺，这使得农户用于农业生产经营的自有资金积累严重不足。自改革开放以来，尽管国家财政对农业的转移支付与政策保护水平有了明显提高，然而，农业部门的资金向非农部门大量转移的“剪刀差”惯性依然存在（刁怀宏，2007）。而农村大量剩余资金的流出，直接导致农业投入后劲不足，并长期处于低水平状态。
Ronald I.Mckinnon（1973）提出的“金融抑制”现象可以对当前农业适度规模发展资本约束问题加以解释，我国城乡二元结构与工农业“割裂”局面，使农业生产长期处于低效益状态，进而沦为了弱质产业被正规金融市场排斥在外。而农业产业的自身弱质性、农地经营细碎分散化等客观原因，增加了金融机构的农业信贷服务成本和借贷风险，由此形成金融机构对农业生产经营者“惜贷”“慎贷”现象。尽管农地承包经营权抵押贷款试点工作在部分地区已经展开，但仍存在法律限制（林乐芬和王军，2011；高圣平，2014）、过度依赖政府推动而缺乏可持续性、金融机构出于风险考虑参与试点积极性不高（黄惠春等，2014）等问题，使农户农地适度规模经营资金需求仍难以得到有效满足。且长期处于低水平、弱保障状态的我国农村地区居民以农地作为其生计和就业最牢靠的实物保障品，阻碍了农地作为商品属性的经营权市场化流转和作为资产属性的抵押融资功能发挥（张龙耀等，2015）。因此，为促进农地市场化流转与适度规模经营发展，相配套的农业补贴和政策性金融服务内容与模式，还有待进一步完善与创新。
1.1.3.2 农地转出（退出）方：生存保障问题尚未妥善解决
在农地使用权租赁市场中，农地转出方农户是主要的供给者，妥善解决他们的后续保障问题，将是农地真正实现市场化流转的一个重要前提。相比农地被征用的情况，农户在公开农地市场上流转出农地，也同样会面临失地又失业的风险，若无法消除其对农地流转后的生存保障顾虑，农地供给市场也将难以形成。从农村社会保障体系发展来看，自 1978 年以来，我国农村社会保障体系已在广大农村地区逐步建立并不断完善，但总体上多数农村地区仍然存在社会保障水平低下、覆盖面狭窄、保障内容与形式单一，财政支持力度相对较小，基金管理水平低下、使用混乱，法律层面的制度设计不完善等问题（祝萍和周沛，2014），远落后于我国城镇社会保障和农地市场化流转发展形势的需要。
在中国城乡“二元”结构背景下，农地也成为了一种极具中国特色的农村居民社会保障功能实现的载体，主要承载了农民的生存、就业、养老、救济以及失业等保障功能（黄祖辉和王鹏，2009）。在农地市场化流转发展中，转出地农户正面临着农村社会保障制度水平低下、城镇非农就业不稳定以及农民工在城镇缺乏基本保障等诸多压力。为了获得农地稳定的保障，在农村劳动力非农化流转过程中出现了“人动地不动”“半市民化”的现象，使农村人地矛盾固化（罗必良等，2012），部分农地被闲置甚至撂荒，农地资源得不到有效利用，也难以实现集中连片流转和适度规模经营，最终影响农业现代化、城镇化进程。
基于此，本书将立足于“中央一号”文件关于促进农业现代化发展精神要求与我国人多地少的基本国情，借鉴我国住房公积金制度在解决我国城镇住房保障问题的理论与实践经验，以及国际农地市场化流转政策干预模式经验做法，以农地市场化流转激励与保障机制构建为基础，进行农地流转公积金制度创新设计，以期为解决我国农地市场化流转中的农业适度规模经营政策激励与农民转出（退出）农地的生存保障问题提供有益政策参考。
总体上，本研究主要试图通过农地流转公积金制度构建，以期解决当前我国人多地少状况下农地市场化中的农户政策激励与生存保障问题，为促进农业现代化发展和农民生存、发展权利保障提供政策参考。具体而言，包括如下方面：
（1）在理论上，找出公积金制度对解决农地市场化流转的激励与保障政策不足问题的作用机理，在此基础上从制度性质、功能定位、资金归集与使用等方面对农地流转公积金制度的总体思路与方案构想进行设计。
（2）在实践上，从农户意愿视角探讨农地流转公积金制度设想的现实可行性，对该制度设想下农户农地流转意愿的因素、农户参与农地流转公积金的缴存意愿的因素进行实证分析，及对农户缴存意愿水平进行测算研究。
（3）在微观上，通过对重庆市江津区农地市场化流转的政策探索实践进行案例分析，总结该地区促进农地市场化流转、适度规模经营的经验做法，为农地流转公积金制度提供现实参考。
（4）在宏观上，分析我国农地市场化流转的激励与保障政策现状、问题；针对农地流转公积金制度运行中可能面临的资金筹集、资金使用及管理运作等风险进行防范机制设计；从农村产权制度变迁视角，探讨农地产权制度在“两权分离”“三权分离”与“产权比例化”背景下公积金制度的不同实现形式，并提出建立该公积金制度的配套保障机制。
1.2.2.1 理论意义
（1）有利于拓展农地市场化流转激励与保障政策研究视野
在现行农地制度背景下，如何优化和创新以促进农地市场化流转、适度规模经营为目标的农业政策与制度保障机制设计，将成为减小农业生产成本、提升农业竞争实力、确保国家粮食安全、实现我国农业现代化发展的关键。然而，从已有研究来看，农地市场化流转激励机制多从政府财政补贴角度探索，缺少农地市场化流转的多元化资金支持渠道和长效激励机制；关于转出地农户的保障问题研究，多侧重被征地农民的社会保障制度供给，而对农地承包经营权市场化流转中的农民养老、就业等社会保障问题给予较少关注。农地流转公积金制度是在现行农地产权制度框架下，试图通过农地市场化流转政策激励与保障机制构建方式，化解当前农业适度规模经营政策激励与保障不足问题，将政策性金融服务与农地货币化福利保障手段相结合进行总体方案设计。该制度研究既是对农村政策性金融服务“三农”模式和制度安排的创新，也为我国农地社会保障制度及理论研究提供新思路、新视角。
（2）有利于丰富和完善公积金制度及理论
纵观国内外研究成果可以发现，已有公积金制度的相关理论不断发展，但尚未有将公积金制度运用在解决关系国计民生的“三农”领域问题研究的相关文献。已有关于农地流转问题的研究，主要集中在农地流转模式（肖轶等，2009）、农户农地流转意愿（乐章，2010；李启宇和张秀文，2010）及农地适度经营问题（汤建尧和曾福生，2014）等方面研究，忽略对农地市场化流转中的农民生存发展权利保障问题研究。农地流转公积金制度设想及理论研究，以农地市场化流转激励与保障机制构建为基础，力图实现农地资源由传统的实物分配方式向市场化的货币分配方式转变，不仅是对公积金制度运用范围、领域的拓展，也是对该制度本身的丰富和发展。
1.2.2.2 现实意义
（1）为农民生存、发展权利提供多重保障，有利于农村社会繁荣与稳定
农地市场化流转、适度规模化经营发展过程中必然会产生大量失地农民，在其向城镇和非农领域转移过程中，其基本生活及再就业若得不到有效保障，将会严重影响农村甚至整个社会和谐稳定与繁荣发展。农地流转公积金制度设想正是试图长远性地解决这一问题。首先，对于期望扩大农地生产经营规模向专业种植大户、家庭农场或农民合作社发展的农户，可以通过农地流转公积金获取扩大再生产的政策性经营补贴和信贷资金支持，实现农地适度规模经营的发展型保障。其次，对于农转非的农户而言，转入其他行业随时面临失业风险，一旦失业或想退出非农产业重新回到农村，通过农地流转公积金又可获得失业后的基本生活保障和再次转入农地从事农业生产经营的资金支持，既降低了农民失地后失业的风险，又为农民提供了生活和农业再就业保障。最后，对于建立了个人农地流转公积金账户的所有农户而言，该项基金最终的所有权归个人所有，在公积金存款到期以后，农户可连本带息将其全部提取作为养老保障金。农地流转公积金制度下构建的农民农地多重保障功能，不仅是对农民生存、发展权利的充分尊重和维护，也对实现农村社会长治久安、繁荣稳定起到了制度性保障作用。
（2）促进农村土地资源由实物分配向货币分配方式转变，有利于农民财产性收入增加
我国城镇住房体制改革的成功经验表明，实物分配方式已经完全不能适应市场经济体制发展要求，同时货币化的分配方式才是现行经济体制下兼顾效率与公平的合理化选择。然而，我国农村土地资源长期延续着传统的按人口实物分配的方式，虽然在某种意义上兼顾了公平，但并不是市场经济意义上的公平，同时也无法实现效率。随着市场经济体制的不断深化发展，农村土地资源配置由实物分配向货币分配方式转变将是农村经济发展的必然趋势。农地流转公积金制度在确保农地性质、用途不变的情况下，通过农地流转储蓄基金的方式，可以顺利实现农地市场化、货币化的分配方式转变，过去被人为压低的农地价格通过市场机制能够得到真实反映，最终将直接促进农民财产性收入增加，为农户增产增收摆脱落后与贫困，寻求自身更好的生存与发展条件提供公平合理的外部环境和制度保障。
（3）创新农村金融服务“三农”模式，为实现农业现代化发展提供资金支持和保障
当前，农地承包经营权抵押贷款、农地产权担保融资等农地金融制度尚未成形，农户手中也缺少能够获取银行信贷支持的抵押品，自给自足的小农生产收入扣除维持生计那部分支出，几乎没有用于扩大农地经营规模的剩余资金。面对当前农地市场化流转过程中缺少必要流通资本的现实困境，本书提出农地流转公积金制度设想，通过在专门机构建立农户农地流转公积金专门资金账户及该项公积金的政策性贷款业务，可以为具备农地适度规模化生产经营能力和意愿的专业大户、家庭农场、专业合作组织提供必要的资金支持，以化解资金短缺造成的尴尬局面。作为一项全新的政策性农地金融服务“三农”模式，农地流转公积金可以为推进农地市场发展与农业适度规模经营注入新鲜血液；与此同时，通过农地流转公积金方式进行的农户基本生存、发展权利保障，又实现了农地实物化保障功能向货币化福利保障方式转变，有利于释放农地生产性功能，使农村土地、资本、劳动力等稀缺要素得以充分自由结合。
（4）有利于创新农业政策补贴方式，为农业补贴政策开辟新的发展空间
国家为保障粮食安全、增加农民收入，逐年增加农业补贴的财政转移支付，农业补贴项目内容也在不断增加和细化，但“怎么补，补给谁，如何兼顾公平与效率”一直是困扰农业补贴政策的关键问题。在当前财政转移支付能力与黄箱政策空间有限的情况下，通过农地流转公积金进行农业补贴发放的方式有利于保障农业适度规模经营发展中的公平与效率目标实现。一方面，整合现有黄箱政策的补贴项目，通过农地流转公积金方式进行补贴发放，对其中与产量、面积、牲畜数量挂钩的部分补贴项目，如粮食类补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等，可以通过农地流转公积金账户向农户发放，在不突破黄箱政策上限的同时，有利于提高补贴资金利用效率。另一方面，农地流转公积金制度可借势绿箱政策，按照“谁种地，谁得补贴”的原则，将过去按承包地面积计发补贴的方式转变为按粮食产量或播种面积进行补贴，有利于促进农户增收、保障粮食安全，实现对适度规模经营主体的激励与导向作用。因此，通过农地流转公积金制度进行农业政策性补贴发放，既有利于整合与缩减相关补贴的配套管理机构与编制，从而减少财政开支，提高财政补贴资金利用效率，又能够针对农户转入、转出农地的具体情况进行相应补贴和生存、发展权利保障，实现社会公平，也是对现有农业补贴发放形式弊端弥补和服务方式的创新。
（5）有利于缩小城乡差距，统筹城乡一体化发展
城乡统筹发展最核心的部分应该是实现城乡居民权利对等。从分配方式来看，自 1994 年以来，我国全面实行了城镇居民住房公积金制度，变过去的实物分配为货币分配方式，在保障城镇居民住房及房屋财产权利的同时，大大提高了城镇居民收入、生活水平。而我国的农村土地制度安排是农户享有耕地的承包经营权、宅基地使用权和村集体建设用地收益权，与农民直接利益关系最密切的农地、宅基地使用权都是按人口进行实物分配的。从房屋土地产权制度来看，城镇居民房屋使用土地一般为国家所有，在权籍证明完备的情况下可以进行设立抵押、出租、交易等民事行为，且一般商品房使用权为 70 年；而农村居民房归属集体所有，农村居民没有房屋产权证明，不能用于抵押贷款，宅基地使用权超越村集体是无法进行市场流通的。与城镇居民相比，我国农村居民在土地和建立在土地上的财产收益、使用、抵押、处置等权利上的选择相对单一、狭窄。从住房权利保障角度来看，城镇居民住房、租房可以通过住房公积金获得住房公积金、住房补贴及住房低息贷款支持，住房公积金中的一部分资金是国家通过政策补贴的形式规定企事业单位定期为职工发放的，从而使城镇绝大多数工薪阶层住房权利受到了保障，对于城市低收入和贫困人群，政府提供了经济适用房、廉租房、贴租等福利保障。而农村居民在住房上虽然有村集体按人口分配的宅基地使用权，但农民建房、修房这部分资金从来都是独自承担，尚无来自政府方面的补贴。从可得性、享用性和流通性方面来看，由于市场和政府作用不同程度的不到位与缺位，导致城乡居民住房福利存在着很大的差异（顾建光，2009）。因此，城镇居民住房公积金制度的建立事实上从居民土地权利和福利保障水平方面拉大了城乡差距，这种二元结构下的城乡差距又进一步揭示了农村土地分配方式转变的重要性。
农地流转公积金制度致力于首先从与农民生存、发展关系最密切的农地出发，试图通过制度构建促进农地分配方式转变，进而促进城乡居民生存发展权利对等化，为统筹城乡一体化发展构建制度保障机制。这不仅对农地领域改革具有探索性和建设性意义，对农村宅基地和集体建设用地改革也具有指导和借鉴意义。