3.2 农地市场化流转的农户权利保障现状分析

3.2.1 农地市场化流转的宏观保障政策导向

在农地市场化流转过程中，农地转出方农户的基本权利保障应主要包括两个方面：基本社会保障和基本就业保障（图 3-3），其中基本社会保障内容中又包括基本养老保障、基本医疗保障和最低生活保障。近年来的中央“一号文件”中，国家在政策鼓励和引导农地朝着市场化方向流转、适度规模化方向经营的同时，对农户农地流转的权利保障问题也给予高度重视。

从 2006-2015 年的“一号文件”内容来看，对农地流转中农户权利保障的政策主要体现在三方面：农地承包经营权被征用农户的权利保障，农地流转过程中的农户权利保障，以及包括医疗、养老、就业、最低生活保障等在内的农村基本社会保障制度建设。梳理近 10 年中央“一号文件”有关农地流转中农户权利保障的内容表述中发现，农地流转的保障政策演进具有以下趋势。首先，被征地农户土地增值收益补偿水平逐步提高，被征地农民合理、规范、多元化保障机制逐步建立。从 2006 年提出给予被征地农户合理补偿，到 2008 年、2013 年文件内容中强调逐步提高被征地农户在土地增值收益分配中的补偿比例，被征地农户的权利保障上也从 2006 年提出就业安置保障，到 2014 年后逐步向包括住房、社保、就业在内的多元化保障方式转变。其次，对农户农地流转中权利保障方式逐渐趋向法律化、制度化。随着农地流转工作在全国普遍推行，实践中农民土地承包经营权受到公权和私权侵犯的问题也随着频发，2008 年、2009 年的中央“一号文件”都强调农地流转要充分尊重农民意愿，防止和纠正强迫农民流转、侵犯农民农地承包经营权的行为。2012 年以后逐步完善对农地进行确权登记和健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度，使农户农地承包经营权流转有了更为可靠的法律保障和制度保障。最后，农村社会保障制度日趋完善，为农地市场化流转奠定重要基础。自2006 年以来新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保障制度逐步建立并在全国推行，农村社会救济与最低生活保障制度也逐步完善，2012 年、2013 年连续提到对返乡农民工再就业进行政策扶持，以保障农户农地流转后非农就业失败和再次返乡农业就业顺利实现。

3.2.2 农地市场化流转中农户基本权利保障现状

城乡二元结构的背景下，农村土地长期担负了农村社会保障制度缺失的农民基本权利保障功能，这也使得农地难以作为纯粹的资源要素在市场上自由流转交易。而作为农户参与农地流转的基础性权利保障“安全网”，农村社会保障制度的完善程度，一定程度上影响着农地市场化流转和农业适度规模经营的进程。

自 2006 年以来，国家相继出台了多项政策文件，用以指导农村社会保障体系建设和完善（见表 3-2）：新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险制度的试点推行，为农村居民的看病就医和老年生活提供了全新的制度化保障；对于失地农民和离地进程务工农民返乡后的再就业问题国家近年来也开始给予重视，并推出小额政策性贷款支持和返乡创业培训指导等多项政策；农村最低生活保障制度建立并完善，在农村失业保障制度尚未形成的情况下，失去基本生计来源的无地或少地贫困农民可以获得最基础的生存保障。2009 年 9 月 1 日，《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》文件的颁布，是我国农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期的重要标志。部分地区在“新农保”制度的基础上，结合本地实际情况，建立起全覆盖的城乡居民社会养老保险制度，为破除城乡二元结构格局、社会养老保险城乡一体化发展奠定了重要基础。自新型农村社会养老保险制度实施以来，试点范围逐步扩大，农村养老保险参保人数和实际享受养老保障待遇的人数均逐年增加，但由于实施的时间较短、覆盖范围仍相对较小，获得养老保障的人数仍相对有限。

从 2010 年至 2014 年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中统计的数据来看（如图 3-4 所示），截至 2014 年末，有 50107 万城乡居民参加了基本养老保险，其中仅 14313 万人实际享受了养老保障待遇，占 2014 年全部参保人数的28.6％。从城乡居民基本养老保险基金收支状况来看（见图3-5），该项基金的收入增幅要明显高于支出，其中个人缴费占该基金收入比重呈逐年下降趋势。截至2014 年，该项基金的实际收入已达到 2310 亿元，比 2010 年提高了近 4.1 倍，而个人缴存占比为 28.83％，比 2010 年下降了 22.89 个百分点。