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从政策演进的脉络来看，以促进农地适度规模化流转为目标的公共政策随着农村社会经济发展的具体实践，大致上经历了自发实施、试验探索和规范发展三个阶段的演变（北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组，2010）。首先，在自发阶段这种政策激励机制发生在村集体生产实践中，在 20 世纪 80 年代中后期，村集体为完成国家粮食定额上缴任务，将集体农地中的 80％以上承包给种植大户，实现了 50-100 亩不等的农地适度经营规模，而为鼓励农户参与农地承包经营，村集体采取的主要激励政策是：免农地租金、农机和农技服务费用，进行生产资料补贴等。通过上述政策激励基本实现了以村集体组织为农地流转主体的局部范围内的适度规模经营。其次，自 1987 年中央首次明确提出在有条件的地方有计划地探索农地适度规模经营以后，在经济较为发达的沿海地区及中西部地区均开始了不同程度农地流转试验探索，这一时期土地承包法的出台成为农地流转实践的政策规范。最后，21 世纪以来，特别是在我国加入世贸组织以后，国家逐步建立了种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补为主的农业补贴制度，使得农业生存经营又变得有利可图，因此上述政策一定程度上对农地经营和农地流转行为形成了激励。
“中央一号”文件是以解决“三农”（农业、农村、农民）为目标的具有纲领性和战略指导意义的国家政策方案，每年由中共中央和国务院发布，对促进中国农地朝着市场化、适度规模化方向流转起到了重要政策激励和导向作用。本书在对农地流转和适度规模经营的激励政策演进脉络进行梳理后，着重对 2006-2015 年这十年来“中央一号”文件中关于农地市场化流转的宏观政策目标加以分析，从总体上把握政策引导和激励方向，具有以下特点。首先，关于农地流转的政策目标和方向一致，即在坚持农地集体所有制、农地承包关系、农地用途不变的前提下，鼓励农地市场化流转和多种形式的农地适度规模经营。其次，关于农地流转的激励政策内容在逐步深入和细化：从 2006 年提出健全农地承包经营权流转机制；到2012 年强调对新型农业经营主体、适度规模经营市场环境的培育和农地流转市场交易合同规范、服务平台搭建等；再到 2013 年明确指出鼓励农地市场化流转发展和适度规模经营主体培育；2014 年的文件内容中更是进一步清晰指出了农民对承包农地享有的占有、收益、使用、流转、担保以及承包经营权抵押权能，同时放活农地承包经营权的抵押权，对农地市场化流转和适度规模经营形成有效的金融政策支持与激励；2015 年又进一步明确提出农地市场化流转与适度规模经营发展方向将以农民家庭经营为主。
从公共财政政策的作用特点来看，其主要是通过财政支出和税收政策的变动来影响和调节公共产品或准公共产品市场。在中国财政支农的具体实践中，从1990 年到 2012 年间，国家财政支农支出的资金数量持续增加，支农支出占国家财政支出的比重则呈现出波动性变化（见图 3-1）。
图 3-1 1990-2012 年国家财政支农情况
数据来源：根据 2013 年《中国农村统计年鉴》有关数据编制。
从统计数据来看，1990-2005 年国家财政支农投入一直保持平稳增长，2006年以后国家财政对农业投入资金数量增幅明显，2012 年底国家财政支农支出金额已达到了 12387.6 亿元，这一金额数量是 1990 年财政支农支出的近 40 倍。国家支农支出中农业支出所占比重在 1990-1997 年间有小幅度的下降，由 1990 年的10.0％下降到 1997 年的 8.3％，1998 年有明显回升增至 10.7％，之后在 1999-2006 年间一直徘徊在 7％－8％左右的较低水平，2008 年以后这一比重一直保持在 9％以上水平。
在促进农地市场化流转中，农业财政补贴是政府通过财政转移支出对农业和农地市场进行宏观调控的重要工具，起到了“安全阀”和“润滑剂”的作用。我国制定农业补贴政策的目的是为了降低农民农业生产的成本，增加农民的收入，从而激发农民种粮的积极性，并最终实现保障我国粮食供给，维护粮食安全的目的。农业补贴应按实际耕种面积发放给农地承包经营农户，进行农地流入的农户可将农业补贴用于农地流转地租及扩大经营规模后的其他生产成本支付，一定程度上可以降低农户家庭自身的生产经营费用支出，因而有利于激发农户转入农地和扩大农业生产规模的积极性。具体从国家财政支农中农业补贴的变化情况来看（见表3-1），自2006 年以来“四项补贴”总量逐年增加，占农业GDP的份额也从2006年的 1.290％上升到 2012 年的 3.185％。其中，良种直补金额保持在平稳水平上，其他三项补贴的投入均在逐年递增，农资综合补贴的涨幅最为明显，2012 年补贴额度为 1668 亿元，比 2006 年上涨了 12.9 倍。
表 3-1 2006-2012 年农业补贴变化情况
数据来源：根据 2013 年《中国统计年鉴》和 2013 年《中国农业年鉴》整理和计算而得。
在农业部产业政策与法规司出台的《2013 年国家支持粮食增产农民增收的政策措施》中，中央财政农资综合补贴资金已达 1071 亿元，补贴政策措施 39 项，到 2014 年补贴政策措施已增至 50 条，补贴范围逐步扩大。从 2015 年 5 月《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农［2015］31 号）文件内容来看，国家通过财政政策对农地有序市场化流转形成的农地粮食适度规模经营行为的政策意图更加凸显。该文件内容指出：将 20％的农资综合补贴资金、种粮大户补贴试点资金及农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营；按照“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则，政策资金扶持重点向粮食作物的适度规模经营主体倾向。
现代经济的核心是金融，有效的金融政策激励是实现农地高效流转、现代农业高效发展，农地资源要素与资本等其他生产性要素有效结合，与农地资源优化配置的关键。金融政策手段不同于财政政策的单方转移性支持，政策性金融本质上也属于金融范畴，按金融规则运行，贷款人在享受相应的农地经营政策性贷款优惠条件下仍需要对借贷资金进行还本付息。在市场经济条件下，农地流转需要通过货币交换方式才能得以实现，因此充足的货币资金量是实现农地市场化流转的前提，同时充足的农地资本市场还有利于在扩大农地经营规模的同时吸引先进的农业生产技术、具备农业现代化经营管理优质的劳动力资源等要素注入，从而实现农业生产结构的全面优化升级，因此建立农地市场化流转的金融政策激励机制是促进农业朝着适度规模化、现代集约化发展的重要途径。
已经成功解决“三农”问题的发达国家，例如美国、日本等，政府均积极介入本国的农村金融领域，并且普遍建立起强有力的农业政策性金融支持服务体系。从我国金融支持农业发展的具体实践来看，金融机构对农业和农户的贷款额度呈逐年持续上升趋势（如图 3-2 所示）。总体而言，农户贷款总体要高于农业贷款支出，农业贷款额度在 2005 年突破了 1 万亿元，总金额达到了 11592.93 亿元。据中国银监会统计数据显示，截至2014 年底，农户贷款余额5.4 万亿元，占各项贷款余额比重 6.4％，较 2007 年末增长 299.9％，7 年间平均年增速 22％；全口径涉农贷款 23.6 万亿元，占各项贷款余额比重 28.1％，涉农贷款较 2007 年末增长285.9％，7 年间平均年增速为 21.7％
。
图 3-2 1998-2012 年农业贷款与农户贷款变化情况
数据来源：根据历年的《中国金融年鉴》有关数据编制。
近年来，为促进农地市场化流转和农业适度规模经营，以农地承包经营权为标的的农村金融产品和金融服务组织机构也在不断创新与探索中。2014 年 4 月，国务院下发了《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》，指出农村金融作为支持服务“三农”的重要力量，创新农村抵（质）押担保方式，为实现农地适度规模经营提供可靠资金保障。在国务院办公厅印发的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17 号）中，在金融支持现代农业发展中提出了“三个聚焦”：聚焦新型农业经营主体日趋增加的金融服务需求，聚焦农业生产集约化、规模化、产业化发展的金融服务需求，聚焦农业生产流通服务的金融服务需求；提出通过信贷担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金等财政政策，促进金融支农。2015 年 8 月，国务院颁布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号）中指出：稳妥有序地推进农村承包地的经营权与农民住房财产权抵押贷款试点工作，盘活农村地区大量实物性资产，以增加农业适度规模经营的资金投入。