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在当前政策传播媒介与方式多元化的背景下，公共政策的一般作用机理是：政策主体通过交流、共享的互动行为向政策客体传递政策信息，并确保政策内容的有效传导与贯彻实施的过程。刘西涛和王炜（2012）指出农业激励政策的作用机理为：首先，通过一定的媒介手段与途径使以激励农业发展为目标的政策信息，能够在政府组织、农业生产者、农业生产组织与农业生产辅助性组织之间的传播，并逐步了解政策目标和意图，进而将政策目标内化为农业生产参与者有意识地执行政策的自觉行为，最终推动政策的贯彻落实与农业发展。在促进农地市场化流转为目标的农业激励政策中，政策内容设计的合理性与可行性、政策意图对农地流转参与双方的传播和贯彻执行情况，都将直接影响着激励政策的最终效果。
国际农业生产实践与经验表明，在市场经济中，要实现资源要素向农业部门领域流动，离不开有效的政策激励措施。农业发展自身的弱质性及外部性引起的市场失灵问题，是政府制定支持政策对农业市场进行必要干预的重要理由。而与此同时，上述特质和问题也使得农业在由传统经营方式向现代化经营方式转变过程中对政府形成了一定的依赖。政府作为掌握包括有形的资源和无形的技术、政策、法规等农业发展必备要素的供给主体，其有效的制度供给是促进农业向集约化、标准化、规模化、专业化方向发展的关键因素之一。在农地市场化流转过程中，采用适当的政策激励手段以促进农地转入方向新型农业经营主体和粮食适度规模方向发展，对于推进农业适度规模经营发展尤为必要。
从公共产品理论视角出发，农业的公共物品属性使政府对农地转入方的农业适度规模经营行为进行政策激励成为必要，其核心目标是保障农民基本利益和国家粮食安全。农业的准公共产品性质突出的表现为：首先，农业作为国民经济中最基础的产业对社会和政治稳定具有重要保障功能；其次，农产品作为国家战略性物资性质的商品，关系到国计民生，具有范围性的俱乐部式的公共产品性质（周立群和杨国新，2009）；最后，农业用地还能够提供绿色植被、特殊景观、清新空气、山村农庄等生态环境产品，都具有极弱的排他性和非竞争性，同时也凸显了农业的公共物品性质。农业上述准公共产品性质使转入农地进行农业生产经营的农户收益发生外溢，而此时市场调节处于失灵状况，为使农业的外部性问题内部化，就需要通过政策干预，将农地转入方农户进行农地适度规模经营的社会收益或成本化化为私人收益或成本。通常，纠正农业正外部性主要采取补贴的方式，即从社会上其他人所得到的收益中拿出一部分来补偿行为者的损失（韦苇和杨卫军，2004）。
客观存在的农业正外部性与农户内在利益驱动性之间相矛盾，直接影响农户农地转入及适度规模经营行为。由于农业存在外部性、弱质性特征，农业生产经营收益要远低于非农产业，尽管扩大农地经营面积一定程度上能够带来规模经济效应，但随着近年来农业生产成本的持续快速攀升，农户转入农地发展农地适度规模经营，尤其是发展粮食适度规模经营的总体积极性不高。在经济较为发达的沿海地区这一现象尤为明显，以钱文荣和张忠明（2007）对长江中下游地区的调查研究为例，调查样本农户中 60.6％的农民由于就业、收入的多元化及家庭劳动力数量限制等原因，并没有扩大家庭农地经营规模的意愿。此外，随着农地流转的不断推进，虽然农民的参与程度不断提高，但是在市场经济利益驱动下，尤其是农地流转中的农地转入方农户，为寻求自身收益最大化，转入农地后的“非粮化”种植倾向日益凸显。易小燕和陈印军（2010）对浙江、河北两省的农户调查数据显示：被调查农户转入农地用于种植粮食作物与非粮食作物的面积比为 1∶3.2。张茜等（2014）对河南省舞钢市 21 个家庭农场的调查中也发现，由于粮食经营高成本投入而收益低、见效慢等原因，家庭农场呈现出显著的“弃粮从经”倾向。农地流转后的“非粮化”种植问题将直接影响着国家粮食安全，因此，当前亟待建立农地市场化流转的政策激励机制，以培育现代农业新型经营主体，引导其向粮食适度规模经营方向发展。
在中国二元经济社会结构的城乡关系中，市民与农民在享受的社会保障及福利待遇上的不均等是城乡政策差异性的最突出表现。在农村社会保障体系不健全、整体保障水平低下的状况下，农地保障成了当前我国农村社会保障体系中的重要环节。因此，在中国农地不仅承载了作为一种最基本生产要素的经济功能，同时还担负着农民的基本生活、养老、医疗和失业等多重保障功能。政府通过向农民发放农地承包经营权的方式来为其提供基本保障，一方面，农地作为农民的一种生产性资料及实物性资产，农户既可以通过农地生产经营来获取维持基本生存的粮食，也可以通过农产品销售及农地租赁方式获得直接经济收益，以实现其基本生活、养老和医疗等生存权利保障；另一方面，农地生产经营也是一种最基本的就业形式，为广大农民提供了长期而稳定的“农业就业”机会，同时对于农民具有抵御就业风险的功能，尤其是当农民在城市非农就业失败后，还可以返乡务农。农地所担负的上述社会保障功能也成为改革开放以来国家经济与社会持续、高速、健康发展的“稳定器”。
然而，在国家控制农地资源配置的行政推手作用下，土地要素的市场化进程已经明显落后于资本、劳动力、技术等其他市场要素（黄祖辉和王鹏，2009）。相对扭曲的农地要素配置机制造成了当前农地碎片化、超小规模化、相对低效率的农地生产经营格局。而农地所承载的社会保障功能又限制了农地在市场中的自由交易，阻碍了农地承包经营权市场化流转的进程。这一观点从学者们微观实证研究的结果中也可以得到印证。例如，聂建亮和钟涨宝（2015）基于中国 5 省的农户数据分析结果发现，农地保障功能替代程度在一定程度上影响着农民转出农地的意愿。程佳等（2014）对京冀平原地区考察发现，农地价值功能与劳动力承载的替代程度越高，农户转出农地的意愿越强。
随着农村城镇化建设步伐的加快，将会有越来越多的农村剩余劳动力转移到城镇，而多数农民也将逐渐转变为市民。但在农地承包经营权市场化流转的农民社会保障体系不完善、保障机制不健全的情况下，农地市场化流转和农村城镇化发展的步伐都将受阻。首先，农村社会保障水平低下与部分保障功能的缺失强化了农地的社会保障功能，普通农户为了获得稳定的农地社会保障功能，即使是进城务工，宁愿闲置农地，甚至撂荒弃耕，也不愿意流转自己手中的农地承包经营权，农地市场流转机制难以建立，农地资源也无法实现在要素市场的自由流通与合理化配置。其次，由于农地资源得不到优化配置，生产效率低下，农民难以实现增产增收，其对农村社会保障项目的支付能力也随之受限，以农民个人缴费为主要筹资来源的新型农村养老保险制度的养老保障功能难以充分发挥，如此农地将继续承担着农民的社会保障功能。在农村社会保障制度尚未健全的状况下，通过农地市场化、规模化流转与经营方式来提高农业生产效率的农地制度改革也举步维艰。因此，通过构建制度化保障机制以完善对农地转入（退出）方农户基本生存、就业权利保障将成为促进农地市场化流转、适度规模化经营的关键。